KOMENTARZ
Grzegorz Wiśniewski
Prezes Instytutu Energetyki Odnawialnej
Pierwsza aukcja na wsparcie odnawialnych źródeł energii została rozstrzygnięta. Rząd zamierzał kontraktować energię z czterech koszyków aukcyjnych. W przeprowadzonej w piątek, 30 grudnia aukcji OZE za ważne uznano aukcje w trzech koszykach wyłącznie dla źródeł o mocy poniżej 1 MW, w których wsparcie ma dostać 140 projektów, głównie istniejące biogazownie rolnicze (7 projektów) i małe elektrownie wodne (49 projektów), a z nowych źródeł – słoneczne instalacje fotowoltaiczne i pojedyncze wiatraki (łącznie 84 projekty).
W efekcie ma dojść do zakontraktowania 2,8 TWh energii, która ma być dostarczana do sieci od 2017 lub 2018 roku (inwestorzy na nowe źródła mają maksimum 2-4 lata na uruchomienie instalacji) przez kolejne 15 lat. Inwestorzy uzyskali w całym okresie możliwość wsparcia – sprzedaży energii za kwotę 1,1 mld zł, co oznacza, że średnia ważona cena zakupu energii, która może być zakontraktowana w wyniku przeprowadzonej aukcji wyniesie 400 zł/MWh (netto, tzn. po odjęciu od oczekiwanej ceny innych form pomocy publicznej z jakich część właścicieli zwycięskich projektów skorzystała lub skorzysta i o tyle jest zobowiązana zmniejszyć oferowana cenę). Średnie ceny zwycięskich ofert (słowo „zwycięskich” nie musi być adekwatne do sytuacji w jakiej znaleźli się inwestorzy) w poszczególnych koszykach różniły się znacząco, podobnie jak poszczególne oferty:
- dla istniejących biogazowni 503 zł/MWh (oferty 502 do 504 zł/MWh)
- dla istniejących elektrowni wodnych 372 zł/MWh (oferta max 468 zł/MWh)
- dla nowych farm fotowoltaicznych 353 zł/MWh (oferty 354 do 409 zł/MWh)
Trudno powyższe pierwsze ceny w nowym systemie traktować jako miarodajne na rynku OZE, nie tylko z uwagi na zawartą w nich pomoc publiczną, ale też na oderwanie od rynku z uwagi na dziwną strukturę koszyków aukcyjnych, możliwe pomyłki oferentów i mało przejrzysty sposób ustalania ceny. Samo słowo „aukcja” (celowo nie używam w tym kontekście nazwy „licytator” tylko oferent) nie ma wiele wspólnego z tzw. „spotowym” ustalaniem cen (jak np. na giełdzie energii na dostawy energii w przyszłych latach). W aukcjach OZE nikt nie licytuje w dół od ceny referencyjnej na energię (tak w momencie tworzenia prawa miała wyglądać aukcja, określona jako tzw. „aukcja holenderska”), nikt nie widzi innych ofert i nie może zmienić swojej (licytuje w ciemno, nawet w „swoim” koszyku nie wie z kim konkuruje). Jest to zwykły przetarg na dostawę dziwnie scharakteryzowanych produktów. Od standardowego przetargu różni się tym, że zamiast dostarczenia zamkniętej koperty trzeba przejść przez platformę aukcyjną. W tym przypadku koperta nie jest otwierana od razu, ale Prezes URE ma trzy dni robocze na ogłoszenie wyników (a tak na marginesie to na co te trzy dni? Platforma aukcyjna podaje wyniki w czasie rzeczywistym … chyba?… uczestnicy aukcji są już zweryfikowani pod kątem wymagań formalnych przed przystąpieniem do aukcji, a warunki przystąpienia są bardzo surowe i ściśle określone, czyli nie wiadomo czemu przepis może służyć).
Tyle zasadniczo wiemy wprost (lub możemy wyczytać) z informacji publicznej przedstawionej przez Prezesa URE. Jest zatem pierwszy, skromny w swojej treści materiał, który może być podstawą oceny samej aukcji, ale przede wszystkim przepisów ustawy o OZE, na mocy których aukcja (kluczowy instrument wsparcia w ustawie) została przeprowadzona. Wnikliwej ewaluacji wyników pierwszej (de facto testowej) aukcji (kluczowych dla dalszej eksploatacji systemu) powinno dokonać Ministerstwo Energii, które jednocześnie jest faktycznym autorem przepisów. Ocena dokonana przez oferentów sprowadzi się generalnie do odwołań do URE od ogłoszonych wyników (i ew. pozwów). Być może głównym powodem odwołań będzie fakt, że platforma aukcyjna nie działała „optymalnie”, jak okresowe problemy techniczne z dostępem do platformy zostały eufemistycznie, ale w sumie trafnie nazwane. Nie to jednak powinno być przedmiotem ewaluacji i najważniejszym powodem zainteresowania opinii publicznej tematem. Zasadniczym pytaniem jest to, czy aukcje w obecnej formule mają sens i jak efekty pierwszej aukcji przełożą się na koszty dla końcowego odbiorcy oraz osiągnięcie celu w zakresie OZE w roku 2020 (co jest, także uwzględnione w ustawie OZE, jedynym celem istnienia tego instrumentu wsparcia).
Gdyby okazało się, że istnieją tu wątpliwości, nadal możliwe jest podjęcie skutecznych działań naprawczych przed ogłoszeniem aukcji w 2017 roku, która – zgodnie z projektem rozporządzenia Rady Ministrów ma opiewać na 12-krotnie większą kwotę i może zarówno nie przynieść oczekiwanych inwestycji, które mają pomóc wypełnić zobowiązania Polski w zakresie OZE na 2020 rok, jak i spowodować nadmierne koszty. Może też doprowadzić do zniszczenia rynku energii z OZE i rynku drewna przez technologie współspalania biomasy z węglem oraz na lata zablokować w Polsce rozwój OZE. Należy też podkreślić, że ze względu na uznaniowy wybór koszyków aukcyjnych, pierwsza aukcja może zupełnie nie być reprezentatywna dla całego przyszłego systemu i w sposób oczywisty preferowała niektóre technologie, a nowa aukcja może przynieść zupełnie nowe pokusy i wyzwania.
W obecnej strukturze zarządzania aukcyjnym systemem wsparcia OZE, do pełnej informacji na temat ofert wygrywających ma dostęp jedynie URE i Ministerstwo Energii – użytkownicy końcowi mogą jedynie grzecznie zapłacić koszty jakie dostawca energii przedstawi im na rachunku. Nb rachunku też nieszczególnie przejrzystym dla przeciętnego odbiorcy.. Zewnętrzne skutki testowej aukcji z 2016 roku nie są ani przejrzyste, ani imponujące, ani zachęcające. Otwarto procedurę kontraktowania jedynie na 38% wolumenu energii ustalonego i tak na wręcz symbolicznym poziomie w poprzednim rozporządzeniu Rady Ministrów i – także z uwagi na odliczoną, wcześniej udzieloną pomoc publiczną – wydano zaledwie 29% ustalonego budżetu. Innymi słowy dużym wysiłkiem wsparto margines rynku, który już wcześniej otrzymał niewiele obecnie (z woli rządu) warte publiczne wsparcie. Nawet jak na test, to relacja efektów do nakładów (środków i straconego czasu) jest wysoce niekorzystna. A gdzie są dodatkowe korzyści: tworzenie perspektywy rynku dla innowacji, wprowadzanie technologii nieobecnych dotąd na rynku, wsparcie dla działań, które mogą zaprocentować w długoterminowym horyzoncie czasowym?
Rozstrzygnięcie pierwszej aukcji pozwala mieć zaledwie nadzieję, że w najbliższych 2 latach dotychczasowe moce zainstalowane w OZE wzrosną o ok. 70 MW (jedynie 7% średnich przyrostów mocy OZE z ostatnich lat), a udział energii z OZE wzrośnie o 0,5%. Jednocześnie znacząco (o 90% w stosunku do grudnia 2016 roku), wzrosną koszty energii z OZE w porównaniu do systemu zielonych certyfikatów i umiarkowanie (o 7%) w porównaniu do błękitnych certyfikatów dla biogazu rolniczego. Choć oferenci znają w tej chwili swoją cenę na 15 lat, nie znaczy to jednak, że znaleźli się w systemie aukcyjnym w komfortowej sytuacji, bo obciążeni zostali szeregiem nowych zobowiązań zagrożonych karami, w tym obowiązkiem dostarczenia określonych wolumenów energii, bez względu na warunki pogodowe, hydrologiczne, zmiany klimatyczne, czy zmiany cen substratów do biogazowni. Wzrost cen energii z OZE w efekcie obecnej aukcji może realnie w ciągu dwu lat podnieść opłatę OZE na rachunkach odbiorców energii o 0,6 zł/MWh, choć akonto na rachunek Zarządcy Rozliczeń S.A. (spółka Ministra Energii) będzie zbierana w 2017 roku w wymiarze 3,7 zł/MWh (czyli kolejny „parapodatek”).
Koszty przeprowadzonego testu po stronie inwestorów, którzy musieli dostosować się do niezwykłych wymagań były olbrzymie, a znaczna cześć wysiłku poszła na marne. Z jednej strony z inicjatywy rządu uchwalona została ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, a z drugiej przedsiębiorcom branży OZE dołożono z okładem nowych obciążeń biurokratycznych, z myślą nie nich, ale o tym aby ręcznie sterować rynkiem. Olbrzymie koszty generowane są też na szczeblu administracji centralnej (ME, URE). Przed nami spory z URE (zaangażowanie systemu sądowniczego), kontrole URE (w szczególności w zakresie pomocy publicznej), biurokracja uderzająca w inwestorów i problemy na styku Sprzedawca Zobowiązany- Zarządca Rozliczeń – Operator energii z OZE. Równolegle działa już sprawdzony i notyfikowany w 2015 roku w Komisji Europejskiej system zielonych certyfikatów, na którym świadomie rząd nie podejmuje interwencji, co uderza w działające na nim podmioty, które uznaniowo tylko mogą przejść w system aukcyjny. Przy obecnym tempie i wolumenach ogłaszania aukcji „migracyjnych” i modernizacyjnych” (jeszcze nie zweryfikowanych w praktyce) proces ten może potrwać latami, generując niepotrzebne koszty, pogłębiając problemy z podwójnym finansowaniem (pomocą publiczną) i wzmagając niepewność na rynku.
Koszty funkcjonowania obu systemów się dodają, ale system zielonych certyfikatów jest tańszy administracyjnie (struktura już istnieje) i po usprawnieniach mógłby dostarczyć energię po niższym koszcie, niż system aukcyjny w obecnej jego wersji, bez tworzenia dodatkowego aparatu biurokratycznego. Istnieją poważne obawy czy rząd dokona pogłębionej analizy sytuacji (po zmianach wprowadzonych w 2016 roku to już nie są jedynie pułapki i błędy poprzedniego rządu) i czy zwiększy przejrzystość, efektywność i przewidywalność systemu. Wielkim zaniedbaniem rządu było zwlekanie w notyfikacją systemu aukcyjnego, przez co w dalszym ciągu niepotrzebnie ryzykują i skarb państwa i inwestorzy.
Najwyżej trzeba ocenić fakt, ze przedsiębiorcy się uczą i próbują działać w nieprzewidywalnym, określanym ad hoc otoczeniu politycznym i regulacyjnym. Okazuje się ze system pomocy publicznej, przy braku notyfikacji prostych rozwiązań, to obecnie największe wyzwanie stojące przed polskimi inwestorami, którzy w stosunku do inwestorów z innych krajów szerzej korzystają z pomocy publicznej na etapie inwestycji (dotacje). Przykładem jest tu Polska Grupa Biogazowa, która zgłosiła skutecznie 7 biogazowni rolniczych, korzystających wcześniej z systemu wsparcia inwestycyjnego, ale nawet po uwzględnieniu pomocy publicznej i obecnie wysokiej ceny błękitnych certyfikatów przeniosła swoje projekty do systemu aukcyjnego z zyskiem i większą szansą na uniknięcie skutków retroaktywnych zmian w prawie (możliwych zastrzeżeń KE do wsparcia dla biogazowni wychodzącego poza już notyfikowany system zielonych certyfikatów).
Cieszą 84 projekty fotowoltaiczne i małe wiatrowe w tajemniczym koszyku aukcyjnym „inne”. Uzyskane ceny są wyższe niż w ostatnich aukcjach w Niemczech ale koszty (podatkowe, finansowe i technologiczne) też są wyższe. Z listy skutecznych oferentów (firmy prywatne) można wyczytać, że sektor fotowoltaiczny w sposobie działania upodabnia się do sektora wiatrowego z lat 2006-2012. Projekty przygotowują deweloperzy i oni występują o wsparcie , a następnie albo sami stają się inwestorami albo sprzedają gotowe projekty inwestorom. Informacja publiczna podana przez URE jest bardzo uboga (brak informacji o rodzajach projektów i skali pomocy publicznej, a szkoda, bo wtedy część rynku nie zna pasma realnych kosztów), ale w oparciu o istniejące dane można się obawiać czy wszystkie projekty zostaną zrealizowane. Niepokoić może przyjęty niski współczynnik degradacji wydajności ogniw fotowoltaicznych w kolejnych latach, przy stosunkowo niskich cenach za energię (zapewne jest to skutek przyjęcia niskich nakładów inwestycyjnych – niższych niż mogą byc wymagane w systemie obowiązkowych corocznych kontyngentów energii) oraz widoczne wyhamowanie tempa spadku kosztów systemów fotowoltaicznych. System aukcyjny może stanowić też problem dla polskich producentów modułów. Dopiero za kilka lat może okazać się, czy inwestycje, które aukcję wygrały, faktycznie dostarczą zadeklarowaną ilość energii i tym samym wniosą oczekiwany wkład w cele na rok 2020 i czy analogicznie do sektora wiatrowego projekty ostatecznie nie trafią po zaniżonej cenie w ręce państwowych koncernów.
Zarządzający systemem wsparcia powinien widzieć cały sektor OZE i komplementarność różnych systemów wsparcia adresowanych do poszczególnych segmentów rynku. Nie można efektywnie zarządzać tylko ustawiając „poprzeczkę” wolumenową i nie wyciągając na bieżąco wniosków z działania systemu.
Pilnego i pogłębionego przeglądu i weryfikacji danymi z aukcji testowej oraz kompleksowej oceny wymaga cała ustawa o OZE wraz z rozporządzeniami i projektami rozporządzeń dotyczących systemu aukcyjnego. Powinna to być otwarta, przejrzysta weryfikacja w oparciu o ankietę wspartą niezależną analizą i szerszymi konsultacjami społecznymi. Nie da się tego właściwie zrobić, bez jednoczesnej dyskusji nad miksem energetycznym 2020-2040 i bez rzetelnej oceny skutków regulacji. W interesie Ministerstwa Energii i jakości pozyskanej wiedzy jest to, aby aukcję testową wykorzystać do poprawy regulacji w sektorze OZE i aby nie była to kolejna akcja marketingowa i PR obliczony na uzasadnienie wcześniej podjętych decyzji.
Źródło: Odnawialny.blogspot.com