Według KOBiZE koszty emisji gazów cieplarnianych w gospodarce będą rosły, a cena uprawnień EU ETS wynosząca obecnie poniżej 100 euro może sięgnąć 200 euro za tonę w 2030 roku. – Najprostszym sposobem na uniknięcie rosnących opłat za emisję CO2 jest transformacja, której nie unikniemy – radzi Robert Jeszke* w BiznesAlert.pl.BiznesAlert.pl: UE jest obecnie w trakcie wdrażania pakietu Fit for 55. Co te zmiany będą oznaczały dla funkcjonowania systemu EU ETS, operatorów instalacji funkcjonujących w tym systemie i kształtowania się cen uprawnień w obecnym okresie rozliczeniowym?
Robert Jeszke: Wprowadzenie w UE Pakietu „Fit for 55” oznacza podniesienie celu redukcyjnego w EU ETS z 43 do 62 procent, co będzie oznaczało praktyczne podwojenie corocznej redukcji emisji od 2024 roku, a w 2040 roku „wyczerpanie się uprawnienia w EU ETS”. Kluczowym elementem reformy systemu EU ETS będzie również zaostrzenie działania rezerwy MSR, co w konsekwencji oznacza szybszą redukcję corocznej puli aukcyjnej i większe transfery uprawnień do rezerwy. EU ETS zwiększy swój zakres związany z włączeniem sektora morskiego, a od 2026 roku ma zacząć funkcjonować docelowy system oparty na certyfikatach (podatku) CBAM, którego konsekwencją będzie stopniowe odchodzenie od przydziałów bezpłatnych uprawnień w sektorach objętych CBAM. Z innych zmian – najistotniejszą będzie ta związana z utworzeniem osobnego systemu ETS dla transportu i budynków od 2027 roku (tzw. BRT ETS lub ETS2). Większość z wyżej wymienionych zmian spowoduje, że w systemie EU ETS będzie dostępnych coraz mniej uprawnień, co niewątpliwie zwiększy presję na ceny uprawnień. Zgodnie z naszymi ostatnimi analizami w 2030 roku mogą dojść nawet do wartości ok. 200 EUR.
Może Pan doprecyzować i wyjaśnić co to znaczy, że w EU ETS w 2040 r. „wyczerpią się uprawnienia”?
Koniec uprawnień w EU ETS oznacza, że w związku z podniesieniem celu redukcyjnego i pułapu emisji (tzw. „cap”), przydział uprawnień w EU ETS zakończy się w okolicach roku 2040. Oznacza to, że nie będzie już rynku pierwotnego w EU ETS i uprawnień nie będzie można otrzymać bezpłatnie ani zakupić na aukcjach (jedynym wyjątkiem będzie transfer uprawnień z rezerwy, jeżeli nadwyżka uprawnień znajdzie się poniżej dolnego progu 400 mln). Będzie funkcjonował jedynie rynek wtórny dodatkowo poddany presji działania rezerwy MSR zmniejszającej liczbę uprawnień w obrocie. W związku z powyższym dotychczasowy rynkowy charakter systemu EU ETS może zostać zaburzony, ze względu na ryzyko braku płynności i bardzo dużej zmienności cen uprawnień. Jeśli EU ETS ma pozostać instrumentem rynkowym i nadal być centralnym filarem unijnej polityki klimatycznej, nieuchronnie będzie wymagał dalszej reformy, w tym np. potencjalnego rozszerzenia na kolejne sektory gospodarki.
Czy KE ma świadomość tych problemów, w szczególności w kontekście konieczności ustalenia nowego celu redukcyjnego na 2040 rok do czego zobowiązuje Europejskie Prawo Klimatyczne?
Należy przypomnieć, że jesteśmy obecnie w wyjątkowym momencie jeśli chodzi o politykę klimatyczno-energetyczną UE: wyznaczono cel na 2050 rok, obecnie kończy się dyskusja o wdrażaniu celów na 2030 r. i jednocześnie zaczyna rozmawiać się o celach na 2040 rok. Jeżeli chodzi o ten ostatni cel, to Komisja Europejska właśnie otworzyła 12-tygodniowe konsultacje, które mają potrwać do 23 czerwca 2023 roku. Zgodnie z propozycjami, o których pisał niedawno Bloomberg, cele redukcyjne w 2040 roku mogą wzrosnąć do ok. 75-80 procent.
Dotychczas najefektywniejszym narzędziem redukcji emisji w UE był system EU ETS przenoszący na jednostki objęte systemem koszt emisji zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci. Jednak ze względu na to, że kontynuowanie dekarbonizacji gospodarek poszczególnych państw członkowskich wymaga podjęcia zdecydowanych działań również w pozostałych sektorach nieobjętych w tej chwili systemem handlu emisjami stajemy przed kolejnym wyzwaniem znalezieniem optymalnych rozwiązań nie tylko dla dużych emitentów jak dotychczas. Najnowsza analiza wykonana przez umiejscowiony w KOBiZE zespół Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE) „VIIEW on EU ETS 2050: Changing the scope of the EU ETS” potwierdza ogrom wyzwań jaki napotkamy w każdym sektorze gospodarki na drodze do net zero, próbuje również zaprezentować skutki jakie konkretne rozwiązania dotyczące rozszerzania systemu EU ETS mogą mieć dla gospodarki polskiej i europejskiej.
W jaki sposób zatem powinniśmy zmieniać system EU ETS po 2030 roku, tak aby jednocześnie osiągnąć cel zerowych emisji w połowie obecnej dekady oraz żeby koszty osiągania tych celów nie spowodowały odwrotnego efektu tzn. wzrostu emisji poza UE, np. w wyniku przenoszenia wysokoemisyjnej produkcji?
Jeśli UE dalej chce wykorzystywać mechanizm jakim jest handel emisjami do realizacji celów polityki klimatycznej po 2030 roku, to z całą pewnością można stwierdzić, że EU ETS będzie wymagał dalszej reformy i m.in. rozszerzenia na kolejne sektory gospodarki. Wyniki naszej ostatniej analizy dotyczącej rozszerzenia sektorowego EU ETS wskazują np., że objęcie handlem uprawieniami do emisji nowych sektorów będzie wiązało się ze wzrostem krańcowych kosztów redukcji, głownie ze względu na droższe opcje redukcji dostępne w sektorach, nieobjętych obecnie systemem handlu emisjami (non-ETS). W celu redukcji kosztu związanego z osiągnięciem przez UE bardzo ambitnego celu neutralności emisyjnej w połowie wieku konieczne będzie wykorzystanie szerokiej gamy technologii, takich jak CCS/CCUS, oraz wprowadzenie rozwiązań dla rozwoju rynku ujemnych emisji z naturalnych i przemysłowych pochłaniaczy emisji, tj. AFOLU, BECCS i DACCS. W szczególności rola ujemnych emisji będzie kluczowa do zrównoważenia emisji z rolnictwa i emisji procesowych, a w rezultacie ograniczenia kosztu realizacji celu dla gospodarek UE. Stąd też w najbliższym czasie w UE istotna będzie dyskusja na temat sposobu rozwoju takiego rynku i jego interakcji, czy też integracji z systemem EU ETS.
Jak będzie wyglądać miks energetyczny przyszłości?
Przede wszystkim najważniejsze w przyszłym polskim miksie energetycznym będzie słowo „miks”, czyli mieszanka technologii o różnej charakterystyce. W związku z ambitnymi celami redukcyjnymi węgiel ustąpi miejsca technologiom nisko i zeroemisyjnym. Mówiąc o miksie warto wspomnieć o konieczności zmiany myślenia o wytwarzaniu i konsumowaniu energii – już w tej chwili coraz szerzej znany jest termin PROSUMENT, czyli połączenie PROducenta z konSUMENTem energii, coraz więcej firm dostrzega szansę na dodatkowe przychody z tytułu oferowania usług DSR. W przyszłości konieczna będzie dalsza ewolucja systemu i coraz większe dopasowanie konsumpcji do profilu niesterowalnych OZE (najtańszych źródeł ale zupełnie niedopasowanych do dotychczasowego profilu zużycia). W Polsce zmiany w strukturze wytwarzania nie będą dotyczyły jedynie rozwoju samych niesterowalnych źródeł OZE. W nowym systemie energetycznym ważną rolę odegrają elektrownie jądrowe, które jako jedne z nielicznych źródeł zapewniają stabilne dostawy energii elektrycznej, bez emisji gazów cieplarnianych i przy umiarkowanych kosztach. Dodatkowo, dostarczając dużą ilość energii w szczycie zapotrzebowania. Ponadto, elektrownie jądrowe stworzą warunki do wykorzystania nadwyżek produkcji OZE do produkcji wodoru, znacząco wpływając na stabilizację cen energii elektrycznej, a także zwiększając potencjał zielonego wodoru. Odpowiedzią na wyzwanie związane z bilansowaniem systemu będą taryfy dynamiczne, ładowanie samochodów w chwilach wysokiej generacji OZE – nawet wsparcie sieci akumulatorami samochodowymi w awaryjnych sytuacjach, dużą rolę w zagospodarowaniu nadpodaży zielonej energii odegra wspomniany zielony wodór. To ten nośnik będzie z jednej strony ułatwiał bilansowanie systemu, z drugiej umożliwiał dekarbonizację trudnych do zelektryfikowania sektorów gospodarki.
Wspomniał Pan wcześniej o podatku CBAM. Czy należy go traktować jako złoty środek na wszystkie problemy i czy rzeczywiście będzie on tak skuteczny w realizacji jego celów, tj. przeciwdziałania zjawisku „carbon leakage” i utraty konkurencyjności europejskiego przemysłu?
Planowany do wprowadzenia w UE podatek graniczny jest ważnym dopełnieniem istniejących w UE narzędzi redukcji emisji gazów cieplarnianych, szczególnie systemu EU ETS. Należy przypomnieć, że jednym z głównym założeń przyświecającym wprowadzeniu podatku granicznego CBAM jest ochrona przemysłu w UE przed konkurencją ze strony innych państw spoza EU (np. Chiny, Indie, USA), które nie stosują porównywalnej polityki klimatycznej związanej z nakładaniem opłat za emisję. Można zatem stwierdzić, że jest to po prostu wyrównywanie szans unijnych przedsiębiorstw, względem innych państw mających lepszą pozycję konkurencyjną. I z tej perspektywy można częściowo dobrze ocenić ten instrument. Niestety z uwagi na fakt, że CBAM stanowi alternatywę wobec bezpłatnych uprawnień, UE postanowiła, że będą one stopniowo wycofywane w latach 2026-2034. Oznacza to, że unijne sektory objęte CBAM będą zmuszone do stopniowego zakupu uprawnienia na rynku, czyli zwiększą im się koszty. Utrata bezpłatnych uprawnień może uderzyć zwłaszcza w eksporterów, którzy muszą konkurować z przedsiębiorstwami z innych państw na świecie. Dlatego też wydaje się, że dostosowania na granicach powinny dotyczyć również eksportu towarów unijnych (a nie tylko importu towarów na obszar celny UE), polegającego na zrekompensowaniu kosztów wynikających z EU ETS, zapewniając równorzędną konkurencję towarów z UE również na rynkach poza UE. Ponadto, rosnące koszty z tytułu stopniowego wycofywania uprawnień sektorów CBAM, mogą niestety wpłynąć na niższą motywację do dekarbonizacji i inwestycji przemysłu w niskoemisyjne technologie, co wpływałoby na osłabienie gospodarki UE na arenie międzynarodowej.
Kolejny potencjalny problem to przenoszenie ryzyka ucieczki emisji: z towarów objętych CBAM do sektorów przetwórstwa przemysłowego, które te towary wykorzystują w swojej produkcji (tzw. downstream products). Dobrym przykładem jest sektor motoryzacyjny, który wykorzystuje do produkcji stal. Producenci z sektora motoryzacyjnego z UE będą musieli kupować stal obciążoną opłatą wynikającą z emisji: przy nabyciu stali produkowanej w UE – wynikającą z konieczności nabycia uprawnień do emisji; przy nabyciu stali importowanej spoza UE – wynikającą z konieczności nabycia certyfikatów CBAM. Natomiast producenci z sektora motoryzacyjnego spoza UE będą w stanie nabyć stal nieobciążoną taką opłatą, a więc po niższych kosztach. W związku z tym, producenci pojazdów w UE będą w gorszej pozycji konkurencyjnej. W konsekwencji, mechanizm CBAM w połączeniu z planowanym wycofywaniem bezpłatnych uprawnień spowoduje przesunięcie się ryzyka ucieczki emisji w sektorze produktów przetworzonych – konkretnie tych producentów z sektorów nieobjętych CBAM, którzy zakupują materiały lub półprodukty z sektorów objętych CBAM.
Tak więc sam CBAM z pewnością nie jest złotym środkiem na wszystkie problemy związane z ambitna polityka klimatyczna UE, natomiast jest jego nieodzowną konsekwencją. Biorąc pod uwagę jaki efekt międzynarodowy wywołały dotychczasowe prace na wprowadzeniem CBAM na granicach UE, wydaje się, że dopiero przed nami kolejne kroki nad wypracowaniem międzynarodowej współpracy, która pozwoli z jednej strony zapewnić cele klimatyczne, a z drugiej zapewnić równowagę w zachowaniu konkurencyjności poszczególnych gospodarek.
Mówił Pan też o możliwości rozszerzenia EU ETS na nowe sektory. Jaki zatem scenariusz tworzenia nowych systemów handlu emisjami (w sensie jego rozszerzenia) będzie najoptymalniejszy? Jakie niesie ze sobą ryzyka?
Z przeprowadzonych przez CAKE/KOBiZE analiz wynika jednoznacznie, że włączenie nowych sektorów do EU ETS będzie wiązało się ze wzrostem krańcowych kosztów redukcji emisji w systemie handlu ze względu na bardziej kosztowne opcje redukcji dostępne w pozostałych sektorach (obecnie non-ETS).
O ile w teorii najkorzystniejszy z punktu widzenia gospodarki scenariusz to taki, w którym wszystkie sektory włączone są w jeden system handlu uprawnieniami (scenariusz One ETS), o tyle w praktyce jest on raczej niemożliwy do wprowadzenia, chociażby ze względu na różne specyfiki i role w gospodarce poszczególnych sektorów, tj. rolnictwo i bezpieczeństwo żywnościowe. W scenariuszu, w którym EU ETS i BRT ETS funkcjonują oddzielnie (scenariusz zgodny z kształtem pakietu Fit for 55), krańcowe koszty redukcji w EU ETS rosną w czasie z ok. 180 EUR/tonę CO2 ekw. w 2030 roku do 440 EUR/tonę CO2 ekw. w 2050 roku. O ile z dzisiejszej perspektywy wydaje się one wysokie, o tyle w scenariuszu obejmującym np. włączenie do EU ETS samego sektora transportu koszty te w 2050 roku mogą sięgnąć ok. 640 EUR/tonę CO2 ekw., a scenariuszu włączenia do EU ETS sektora transportu i budownictwa, mogą sięgnąć 800 EUR/tonę CO2 ekw (przy czym do 2040 roku byłyby niższe niż w przypadku włączenia samego transportu). W perspektywie 2050 roku największy wzrost kosztów w EU ETS obserwujemy w hipotetycznym scenariuszu włączenia do systemu handlu emisjami wszystkich sektorów gospodarki.
Wyniki naszej analizy potwierdzają kluczową rolę sektora elektroenergetycznego w osiągnięciu celu zero-emisyjnego w 2050 roku, głównie ze względu na jego wysoki potencjał redukcji emisji. Co ciekawe, sam wpływ rozszerzenia EU ETS przy postępującej dekarbonizacji tego sektora okazuje się znikomy i mimo różnic w cenach uprawnień do emisji CO2 analizowane scenariusze nie różnią się istotnie pod względem miksu energetycznego, co wskazuje że już w scenariuszu najniższych cen w EU ETS sektor energetyczny wykorzystuje w pełni swój potencjał redukcyjny.
Najprostszym sposobem na uniknięcie rosnących opłat za emisję CO2 jest transformacja, której nie unikniemy. Z naszej analizy wynika m.in., że o ile dalsze rozszerzenie EU ETS na pozostałe sektory przynosi korzyści w zakresie efektywności na poziomie unijnym, o tyle powoduje również wzrost cen w nowo włączonych sektorach, co wpływa na spadek eksportu w niektórych gospodarkach (w tym w Polsce) i może negatywnie wpłynąć na wskaźniki ubóstwa. Tak więc dalsze rozszerzanie sektorowe EU ETS wymagałoby uzupełnić o dodatkowe środki redystrybucyjne.
Obecnie, przy włączaniu transportu i budynków do ETS problem przy przeniesieniu kosztu emisji na gospodarstwa domowe i ryzyko wystąpienia ubóstwa energetycznego lub wykluczenia transportowego już na etapie projektowania BRT UE proponuje wprowadzenie narzędzi chroniących najuboższych. Warto wymienić tu chociażby Społeczny Fundusz Klimatyczny (ang. Social Climate Fund), którego Polska będzie znacznym beneficjentem – do Polski ma trafić ponad 17 procent z 72,2 mld euro. Czeka nas wiele wyzwań związanych chociażby z tym, że około 75 procent paliw stałych zużywanych przez gospodarstwa domowe w UE przypada właśnie na Polskę, ale brak inwestycji będzie się wiązać z jeszcze większymi kosztami i brakiem konkurencyjności naszej gospodarki. W skrócie mówimy tu o konieczności redystrybucji środków do najuboższych, np. na termomodernizację budynków i wymianę źródeł ciepła oraz na rozwój bezemisyjnego transportu zbiorowego. Nowe środki pochodzące z objęcia kolejnych sektorów systemem handlu uprawnieniami będą musiały wspierać wrażliwych odbiorców ale będzie się to opłacało nam wszystkim – alternatywny scenariusz wiązałby się z jeszcze większymi kosztami dla gospodarki. Inwestycje w nisko- i zeroemisyjne rozwiązania będą się opłacać więc gospodarstw domowych posiadających środki na inwestycje nie będzie trzeba do nich dodatkowo zachęcać.
Rozmawiał Wojciech Jakóbik
* Kierownik Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE) w Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE), części Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego.
Pawlik: ETS2 przyniesie już za kilka lat koszty tym, którzy nie wymienią pieców na OZE
