Chodkowski: Jeden dowódca czy dwóch? Jaki ma być model funkcjonowania ciepłownictwa systemowego w Polsce?

19 sierpnia 2021, 14:00 Energetyka
RozmowyRaportSpięcie

– Należy opowiedzieć się za jak najszerszym stosowaniem w Polsce na rynku ciepła systemowego modelu integracji pionowej – uważa Jacek Chodkowski, prezes zarządu, dyrektor generalny grupy Dalkia w Polsce.

 Pojęcie ciepło systemowe czy też rynek ciepła systemowego odnoszą się do ciepła dostarczanego za pomocą systemów ciepłowniczych, na który składają się sieci ciepłownicze oraz współpracujące z nimi urządzenia lub instalacje, w tym w szczególności służące do wytwarzania ciepła. 

Ze swej istoty produkt oferowany na takim rynku złożony jest z dóbr idealnie komplementarnych tj. z ciepła produkowanego w jednostkach wytwórczych oraz usługi polegającej na jego dostarczeniu do odbiorców za pomocą sieci rurociągów. Działalności w zakresie wytwarzania ciepła i jego dystrybucji (dostarczania do odbiorców) są ze sobą nierozerwalnie związane i nie mogą istnieć niezależnie od siebie. System ciepłowniczy jest w zasadzie zespołem naczyń połączonych, właściwe funkcjonowanie każdego z elementów jest więc nieodzowne do prawidłowego funkcjonowania systemu jako całości.

Jednocześnie ciepło systemowe jest szczególnym produktem zaspokajającym podstawowe potrzeby bytowe ludzi, w stosunku do którego nie istnieje możliwość efektywnego transportu (przesyłania) na znaczne odległości. Jest dobrem o szczególnym charakterze i istotnej wartości z punktu widzenia dobrobytu całego społeczeństwa oraz funkcjonowania gospodarki. Na rynku ciepła systemowego bezpieczeństwo i pewność dostaw, podobnie jak jego przystępna cena, mają szczególny walor. Wskazane powyżej cechy ciepła systemowego zadecydowały o wprowadzeniu w odniesieniu do działalności na rynku ciepła systemowego licznych ograniczeń natury administracyjnej, w ramach których państwo poddało tą działalność ścisłej reglamentacji m.in. poprzez uzależnienie wejścia na ten rynek od uzyskania koncesji, zatwierdzanie taryf, wielopłaszczyznową kontrolę przedsiębiorstw, nakładanie kar pieniężnych czy wyznaczanie przedsiębiorcom działającym na tym rynku szczególnych obowiązków i kierunków podejmowanych przez nich działań. Szczegółowe ramy prowadzenia działalności na rynku ciepła systemowego określone zostały w ustawie z dnia z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne.

Obecnie na rynku ciepła systemowego funkcjonują dwa podstawowe modele działalności. Zgodnie z pierwszym całość infrastruktury tworzącej system ciepłowniczy na danym rynku lokalnym należy do jednego podmiotu, występuje więc jedno przedsiębiorstwo dysponujące zarówno źródłami wytwórczymi, jak i infrastrukturą sieciową. Jest to tzw. model integracji pionowej. Funkcjonuje on m.in. w Łodzi, Opolu czy Poznaniu. Drugi model zakłada rozdział własności infrastruktury, występuje tu jedno przedsiębiorstwo dysponujące infrastrukturą sieciową oraz jedno lub ewentualnie kilka przedsiębiorstw dysponujących źródłami wytwórczymi zasilających wydzielone obszary sieci – z pierwszym ze wskazanych wariantów mamy zasadniczo do czynienia np. w Warszawie, Wrocławiu czy Gdańsku, z drugim natomiast np. w aglomeracji śląsko-dąbrowskiej, w Krakowie, czy Lublinie. Opisany powyżej obraz rynku ciepła systemowego ma charakter historyczny i wynika z istniejących na tym rynku uwarunkowań i szczególnych cech ciepła systemowego. 

W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać pytanie, jaki jest najbardziej optymalny model funkcjonowania rynku ciepła systemowego. Odpowiedź wymaga uwzględnienia szczególnych cech produktu jakim jest ciepło systemowe, uwarunkowań istniejących na tym rynku oraz normatywnego modelu prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania i dystrybucji ciepła, w tym w szczególności obowiązków nałożonych w obowiązujących przepisach na poszczególnych uczestników tego rynku.

Ochrona interesów odbiorców energii jest zazwyczaj wskazywana jako podstawowy argument przemawiający za rozdzieleniem od siebie działalności w zakresie przesyłu i dystrybucji od działalności w zakresie wytwarzania energii (jest to tzw. unbundling). O ile tezę tą można uznać za prawdziwą w doniesieniu do rynku energii elektrycznej czy gazu, o tyle rynek ciepła systemowego ze względu na jego szczególne cechy rządzi się całkowicie innymi prawami. Z przyczyn technicznych i ekonomicznych nie ma bowiem możliwości przesyłania ciepła na większe odległości, a rynek ten ze względu na istotne bariery wejścia na każdym szczeblu funkcjonuje w warunkach monopolu naturalnego. Z tych powodów rozdział działalności w zakresie dystrybucji i wytwarzania ciepła nie ma przełożenia na ewentualne korzyści dla odbiorców. Jest wręcz przeciwnie – powszechnie przyjmuje się, że najbardziej efektywnym modelem działalności na rynku ciepła systemowego jest model integracji pionowej. Model ten pozwala bowiem na osiągnięcie najdalej idącej synergii w zakresie wytwarzania i dystrybucji ciepła, w tym w szczególności związanej z bardziej efektywnym wykorzystaniem zasobów pozostających w dyspozycji takiego przedsiębiorstwa. Pozwala to na obniżenie łącznych kosztów działalności w zakresie wytwarzania i dystrybucji ciepła, co uwzględniając okoliczność poddania cen i stawek stosowanych przez przedsiębiorstwa ciepłownicze ścisłej reglamentacji Prezesa URE, prowadzi do osiągnięcia wymiernych korzyści przez odbiorców końcowych obsługiwanych przez takie przedsiębiorstwo. Potwierdzeniem prawdziwości tego twierdzenia jest fakt, iż Prezes UOKiK wydaje zgody w sprawach kontroli koncentracji przedsiębiorstw ciepłowniczych, umożliwiające skupienie w jednych rękach zarówno działalności w zakresie wytwarzania jak i dystrybucji ciepła

Osiągnięcie na rynku ciepła systemowego, na którym występuje rozdział działalności w zakresie dystrybucji i wytwarzania ciepła poziomu efektywności zbliżonego do poziomu efektywności na rynku zintegrowanym pionowo wymaga bardzo ścisłej współpracy między przedsiębiorstwami, zarówno w zakresie szeroko rozumianej optymalizacji wykorzystania zasobów, jak również rozwoju rynku, który w naturalny sposób następuje przede wszystkim poprzez rozwój sieci ciepłowniczej zlokalizowanej na danym rynku lokalnym. 

Równocześnie komplementarny charakter produktu oferowanego na rynku ciepła systemowego sprawia, że współdziałanie pomiędzy przedsiębiorstwami ciepłowniczymi działającymi na poszczególnych szczeblach obrotu jest kluczowe do zapewnienia ciągłości dostaw i związanego z tym bezpieczeństwa energetycznego odbiorców ciepła. Przepisy Prawa energetycznego oraz wydanego na podstawie art. 9 tej ustawy Rozporządzenia Systemowego wprost wskazują na wiodącą rolę dystrybutora jako podmiotu odpowiedzialnego za sterowanie pracą sieci, utrzymanie prawidłowego działania systemu ciepłowniczego, rozwój rynku oraz za zagwarantowanie dostaw ciepła do odbiorców (por. w szczególności art. 5a ust. 3 i art. 9b Prawa energetycznego). Realizacja tych obowiązków przez dystrybutora nie stanowi istotnego problemu w sytuacji, gdy na danym lokalnym rynku funkcjonuje przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo. Ze swej istoty posiada ono wtedy całość narzędzi koniecznych do zapewnienia właściwego jego funkcjonowania. Sytuacja komplikuje się natomiast gdy na danym rynku mamy do czynienia z rozdziałem działalności w zakresie wytwarzania oraz dystrybucji ciepła. Wtedy też dystrybutor, mimo iż to ustawowo na nim spoczywa ciężar zagwarantowania wszystkim odbiorcom dostaw ciepła o odpowiednich parametrach, często napotyka na szereg problemów, gdyż nie jest dysponentem jednostek wytwórczych pracujących w danym systemie. Efekt ten jest dodatkowo wzmagany przez wysokie bariery wejścia na rynek wytwarzania ciepła i związany z tym monopolistyczny charakter tego rynku. Bez dobrze wypracowanych umów o współpracy między wytwórcą a dystrybutorem na różnych polach rynku ciepła systemowego (zapewnienie dostaw ciepła, rozwój sieci, promocja rynku ciepła systemowego, etc.) problemy te stają się po części także udziałem odbiorców końcowych powodując zagrożenie bezpieczeństwa dostaw ciepła czy nadmiernie wzrastające ceny ciepła, co nie powinno mieć miejsca.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy opowiedzieć się za jak najszerszym stosowaniem w Polsce na rynku ciepła systemowego modelu integracji pionowej. Z jednej strony model ten nie niesie bowiem ze sobą zagrożeń typowo występujących dla rynków działających w takiej konfiguracji (np. ryzyko nadmiernego wzrostu cen świadczonych usług – wręcz przeciwnie monopole naturalne na rynkach ciepła systemowego powodują, że ceny są niższe niż w sytuacji, gdyby te rynki były inaczej skonstruowane), z drugiej natomiast takie jego ustrukturyzowanie pozwala na osiągniecie wymiernych korzyści w zakresie efektywności i bezpieczeństwa. W przypadku braku możliwości integracji pionowej należy promować powstawanie umów o współpracy pomiędzy wytwórcą a dystrybutorem, mających na celu osiągnięcie celów wspomnianych powyżej.