Polska nie określiła i nie prowadziła spójnej polityki koncesyjnej w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż miedzi i węglowodorów, w tym gazu łupkowego. Kolejnych koncesji udzielano w sposób dalece nieefektywny, z opóźnieniami i nadmierną uznaniowością. W efekcie nadal nie ma m.in. wiarygodnych danych dotyczących potencjału złóż gazu łupkowego, co utrudnia prowadzenie realistycznej polityki surowcowej i nie jest bez znaczenia dla perspektywy zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju.
Skontrolowany przez NIK obszar to jedna ze strategicznych sfer gospodarki. Zasobność złóż miedzi (w Polsce szacowane są aż na 28 mln ton) ma znaczenie dla niemal każdej gałęzi gospodarki i wielu obszarów życia codziennego. Z kolei poszukiwanie i pozyskiwanie z własnych źródeł ropy naftowej czy gazu ziemnego – w tym także gazu ze złóż niekonwencjonalnych w szczególności gazu łupkowego – ma ogromne znaczenie dla perspektywy zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego.
Kontrola objęła lata 2008-2016 (miedź) i 2013-2016 (węglowodory). Obecnie Ministerstwo Środowiska przygotowuje projekt ustawy o Polskiej Służbie Geologicznej oraz zmiany przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, co Izba odnotowuje jako sygnał mogący dobrze rokować na przyszłość. Jednak ocena dotychczasowej działalności w zakresie udzielania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie zarówno złóż miedzi, jak i węglowodorów – w tym gazu łupkowego – wystawiona przez NIK kolejnym ministrom jest negatywna.
Ministerstwo Środowiska prowadziło politykę koncesyjną na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż miedzi i węglowodorów (w tym gazu łupkowego) w sposób niespójny i nieskuteczny. W efekcie Polska nadal nie ma wiarygodnych danych nt. potencjału tych złóż, pozwalających prowadzić realistyczną politykę surowcową.
Proces szacowania złóż i zasobów gazu łupkowego był prowadzony – jednak nieefektywnie. Do czasu zakończenia kontroli NIK dane na ten temat nie zostały ustalone w sposób wiarygodny, a przygotowany w 2015 roku kolejny już raport Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego o zasobach gazu łupkowego nie został zatwierdzony przez Głównego Geologa Kraju, ponieważ – w jego ocenie – był oparty na niewystarczającej liczbie odwiertów. Brak rzetelnej informacji nt. zasobów gazu łupkowego utrudnia udostępnianie kolejnych obszarów koncesyjnych potencjalnym przedsiębiorcom.
Polityka koncesyjna nie została ujęta w żadnym sformalizowanym dokumencie, co może zwiększać także ryzyko inwestycyjne i działać odstraszająco. Ustalenia kontroli wskazują, że postępowania administracyjne w sprawie udzielania, zmiany bądź wygaśnięcia koncesji resort prowadził z naruszeniem m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa geologicznego i górniczego. Wadliwie ustalone procedury lub ich brak, brak zasad monitorowania warunków, jakie przedsiębiorcy mieli obowiązek spełniać, oraz brak kontroli realizacji zobowiązań koncesyjnych zwiększały ryzyko wystąpienia korupcji. W ocenie Izby, należałoby opracować długoterminową strategię działań państwa w tym sektorze, by zwiększyć pewność działania podmiotów gospodarczych i zachęcać je do aktywnego inwestowania.
NIK zwraca też uwagę, że o ile obszary wydobycia miedzi nie zmieniły się znacznie w kontrolowanym okresie, to radykalnemu zmniejszeniu uległ obszar objęty koncesjami na poszukiwanie gazu łupkowego. Tymczasem właśnie tendencja odwrotna – udostępnianie przedsiębiorcom kolejnych obszarów koncesyjnych – pozwoliłaby utrzymać wydobycie na odpowiednim poziomie oraz na zwiększenie zakresu prac poszukiwawczych. Gwarancją takiej pożądanej tendencji byłaby stabilna sytuacja prawna oraz sprawne i rzetelne postępowanie koncesyjne po stronie resortu właściwego dla spraw środowiska. Tymczasem przepisy w kontrolowanym okresie zmieniały się kilkakrotnie (m.in. prawo geologiczne i górnicze)
Resort nie zabezpieczył w wystarczający sposób cywilnoprawnych interesów Skarbu Państwa w umowach o ustanowienie użytkowania górniczego w celu poszukiwania i rozpoznawania złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz złóż miedzi.
Ministerstwo Środowiska nie było też przygotowane organizacyjnie na zwiększony napływ wniosków o przyznanie koncesji. Niedobory kadrowe we właściwym departamencie sięgały 30 proc. stanu zatrudnienia. W badanych okresach zajmowało się tymi sprawami średnio pięć osób (węglowodory) i od czterech do sześciu (miedź). Powodowało to wydłużanie (nawet do 539 dni w wypadku miedzi i 719 dni w wypadku węglowodorów) i opóźnienia postępowań koncesyjnych.
Po kontroli Poszukiwanie, wydobywanie i zagospodarowanie gazu łupkowego (2012/2013) NIK sformułowała wnioski pokontrolne, których realizacja mogła przyśpieszyć oszacowanie w skali kraju zasobów gazu niekonwencjonalnego i wypracowanie koncepcji dalszego udostępniania obszarów koncesyjnych. Wnioski te nie zostały zrealizowane.
Uwagi i wnioski NIK
Efektywność, rzetelność, przejrzystość i zgodność z prawem działań związanych z udzielaniem koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż miedzi i węglowodorów, w tym gazu łupkowego, to cele, których osiągnięciu, zdaniem NIK, służyć będzie ścisła realizacja poniższych wniosków, postawionych Ministrowi Środowiska:
- Opracowanie polityki koncesjonowania działalności w zakresie poszukiwania, rozpoznawania oraz wydobywania złóż miedzi oraz węglowodorów.
- Doprowadzenie do wiarygodnego oszacowania zasobów gazu łupkowego w Polsce.
- Rozważenie wytypowania kolejnych obszarów do postępowań przetargowych na poszukiwanie i rozpoznawanie gazu zamkniętego.
- Opracowanie i wdrożenie procedur postępowania o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz przeniesienia koncesji.
- Opracowanie i wdrożenie procedur monitorowania wypełniania przez przedsiębiorców zobowiązań koncesyjnych, ich wywiązywania się z obowiązków koncesyjnych oraz realizacji umów o ustanowienie użytkowania górniczego.
- Weryfikację procedur o udzielenie koncesji na poszukiwanie i/lub rozpoznawane złóż miedzi i ich uzupełnienie o zapisy określające jednolite, obiektywne i niedyskryminacyjne kryteria oceny wniosków oraz o zapisy określające sposób weryfikacji przyjętych kryteriów.
- Umorzenie postępowań w przedmiocie udzielenia lub zmiany koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów, wszczętych w okresie od 1 października 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., a niezakończonych decyzją ostateczną.
- Dokonanie analizy stanu kadrowego i podjęcie działań w celu zapewnienia rzetelnego działania organu koncesyjnego.
Najwyższa Izba Kontroli
