NIK negatywnie ocenia przeciwdziałanie w latach 2015 – czerwiec 2016 szarej strefie na rynku paliw ciekłych. W kontrolowanym okresie nie udało się doprowadzić do ograniczenia liczby podmiotów działających w szarej strefie lub dokonujących oszustw podatkowych, chociaż problem tzw. szarej strefy na rynku paliwowym został zidentyfikowany już w 2012 r.
Po wprowadzeniu pakietu paliwowego i pakietu energetycznego w III kwartale 2016 r. dało się zaobserwować silne tendencje wzrostowe w legalnej sprzedaży paliw ciekłych. Przełożyło się to na wzrost dochodów budżetowych. Rekordowe zyski wykazały też dwie największe spółki sektora paliw ciekłych. Jeśli tendencja utrzyma się w 2017 r. będzie świadczyło o tym, że walka z szarą strefą w sektorze paliwowym staje się skuteczniejsza.
Roczne dochody państwa z obrotu paliwami (akcyza, VAT, opłata paliwowa) wynoszą ok. 50 mld zł. Znaczącym problemem jest nielegalny handel paliwami: zagraża on stabilności branży paliwowej, a Skarb Państwa każdego roku traci na nim miliardy złotych.
Rynek paliw w Polsce wart jest około 100 mld zł. Biorąc pod uwagę, że daniny na rzecz państwa stanowią około 50 proc. wartości obrotów, roczne dochody Skarbu Państwa z obrotu paliwami (akcyza, VAT, opłata paliwowa) kształtują się na poziomie ok. 50 mld zł. Głównym problemem tej branży jest przestępczość w obrocie paliwami ciekłymi. Firma doradcza Ernst & Young (EY) oszacowała, że w 2013 r. straty dla budżetu państwa z tytułu wyłudzeń podatku VAT w obrocie olejem napędowym wynosiły od 4,3 do 5,8 mld zł. Z kolei według szacunków firmy doradczej PwC w 2014 r. wyłudzenia VAT w polskiej gospodarce wyniosły niemal 50 mld zł, z czego ponad 20 proc. dotyczyło właśnie obrotu paliwami. Straty z samych tylko nieodprowadzonych podatków od sprzedanych paliw wyniosły w 2014 r. ok. 8 mld zł.
Paliwa zaliczone są do grupy tzw. towarów wrażliwych, ze względu na wysokość danin na rzecz państwa zawartych w ich cenie. Oszustwa na rynku obrotu m.in. paliwami stanowią przede wszystkim specyfikę polskiego rynku, o skali niespotykanej w innych państwach Unii Europejskiej. Straty budżetu Państwa są wynikiem głównie uszczupleń podatkowych, powstających poprzez stosowanie przez przestępców w obrocie paliwami mechanizmu tzw. znikającego podmiotu i transakcji karuzelowej.
Dane statystyczne GUS wykazały trwający od 2012 do 2014 r. spadek zużycia krajowej paliw w Polsce, mimo stałego wzrostu PKB oraz spadku światowych cen ropy naftowej. Zdaniem branży paliwowej i ekspertów dane te nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rynku, gdyż stosunkowo znaczna jego część pozostaje w szarej i czarnej strefie. Do Polski trafiają niezgłoszone do opodatkowania paliwa z importu, które ze względu na brak obciążeń podatkowych są tańsze od paliw z legalnych źródeł.
Jednym z działań ograniczających nielegalny import miało być wprowadzenie w 2014 r. konieczności uzyskania koncesji Prezesa URE na import paliw. Według przedstawionej przez Prezesa URE analizy ponad 200 złożonych wniosków, w większości złożyły je firmy nowo powstałe, bez historii działań gospodarczych. Można więc podejrzewać, że część tych firm może być wykorzystywana w nielegalnym handlu paliwami, a koncesja jest im potrzebna jako „przykrywka”, tj. do zasłonięcia działalnością legalną działalności nielegalnej. Ponadto osoby świadomie podejmujące import paliw, z zamiarem uniknięcia opodatkowania, mogą wcale o koncesję nie występować.
Oprócz bezpośrednich strat dla budżetu państwa, nielegalny obrót paliwami zaburza konkurencję i ma negatywny wpływ na funkcjonowanie rzetelnych przedsiębiorców, wywiązujących się uczciwie ze wszystkich zobowiązań. Zaburzenie konkurencji skutkuje mniejszymi przychodami i mniejszymi zyskami uczciwych przedsiębiorców (ze względu na utratę dotychczasowych rynków zbytu i wymuszoną konieczność eksportu), co ma negatywny wpływ na wysokość płaconych przez nich podatków.
Dokonywane od 2013 r. regulacje dotyczące funkcjonowania rynku paliwowego, w tym wprowadzenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą, nowe rozwiązania w systemie utrzymywania zapasów paliw, wprowadzenie przepisu o odpowiedzialności podatkowej nabywcy w szczególnych przypadkach oraz konieczność złożenia zabezpieczenia majątkowego w kwocie 10 mln zł, miały przyczynić się do ograniczenia nielegalnego obrotu paliwami ciekłymi w Polsce, prawidłowej realizacji obowiązków wynikających z przepisów regulujących obrót paliwami, a także zapewniać bezpieczeństwo i konkurencyjność polskiego sektora paliwowego.
Opisane w niniejszej Informacji ustalenia kontroli oraz prezentowane oceny dotyczą działań realizowanych w 2015 r. oraz I połowie 2016 r. Po wprowadzeniu pakietu paliwowego i pakietu energetycznego w III kwartale 2016 r. dały się zaobserwować silnie wzrostowe tendencje rynkowe w zakresie legalnej sprzedaży paliw ciekłych, w tym szczególnie oleju napędowego. Przełożyło się to na wzrost dochodów budżetowych z tytułu akcyzy i podatku VAT. Rekordowe zyski wykazały też dwie największe spółki sektora paliw ciekłych – PKN Orlen SA i Lotos SA. Utrzymanie się tych tendencji w 2017 r. będzie świadczyło, że walka z szarą strefą w sektorze paliwowym staje się skuteczna.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Minister Energii
Minister Energii uznał, że zwalczanie szarej strefy na rynku paliw nie należy do jego kompetencji (tylko do innych naczelnych i centralnych organów administracji rządowej np. Ministra Finansów, Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki), w konsekwencji nie doprowadził do opracowania polityki energetycznej państwa w odniesieniu do paliw ciekłych. Ponadto działania legislacyjne Ministra Energii dotyczące zapewnienia konkurencyjności na rynku paliw okazały się niewystarczające.
Minister Energii nie przeprowadzał analiz ryzyka w zakresie związanym z potencjalnymi i ze zidentyfikowanymi nieprawidłowościami na rynku paliwowym, jak też nie dokonywał analizy charakteru ujawnionych działań nielegalnych i przestępczych, ani nie proponował działań naprawczych. W pracach związanych z nowelizacją przepisów prawa w zakresie rynku paliw, Minister korzystał ze wsparcia instytucji i organizacji branżowych. Minister Energii nie dokonywał bieżącej analizy krajowego rynku paliwowego, a jedynie akceptował sporządzane przez Departament Ropy i Gazu w Ministerstwie Energii miesięczne raporty nt. Monitorowania bezpieczeństwa zaopatrzenia rynku w paliwa. Dane statystyczne pozyskiwane od przedsiębiorstw sektora naftowego, dotyczące m.in. produkcji, importu i eksportu (wolumenu i kierunków) paliw ciekłych i zapasów paliw w podziale na poszczególne asortymenty, na zlecenie Ministra Energii gromadzone są przez Agencję Rynku Energii S.A. i przekazywane bezpośrednio m.in. do Międzynarodowej Agencji Energetycznej, Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, Komisji Europejskiej oraz EUROSTAT.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE)
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki udzielał koncesji zgodnie z przepisami. Jednakże sposób wykonywania zadań, jakkolwiek zgodny z przepisami (z zastrzeżeniem stwierdzonych nieprawidłowości), nie zapewniał istotnego wkładu organu koncesyjnego w przeciwdziałanie występowaniu szarej strefy na rynku paliw ciekłych.
Prowadząc działalność regulacyjną, obejmującą rynek paliw ciekłych, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nie analizował i nie szacował ryzyk związanych z nieprawidłowościami występującymi w obrocie paliwami oraz nie proponował działań zapobiegających ich występowaniu. NIK zauważa także, że Prezes URE z niewielkim zaangażowaniem rozpoznawał problemy związane zarówno z udzielaniem koncesji na tzw. czysty obrót, jak i handlem spółkami posiadającymi koncesje na działalność na rynku paliw ciekłych.
Z ustaleń kontroli wynika, że Prezes URE nie wykorzystał uprawnień do kontroli przedsiębiorstw energetycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania lub obrotu paliwami ciekłymi, w tym obrotu paliwami ciekłymi z zagranicą. W URE nie opracowano procedur szacowania ryzyka, planu kontroli, zasad typowania przedsiębiorców do kontroli, sposobu prowadzenia kontroli oraz zasad współpracy z innymi organami prowadzącymi kontrolę przedsiębiorców sektora paliw ciekłych. Postępowania dotyczące prowadzenia działalności bez koncesji prowadzono na podstawie dokumentów przedstawionych przez przedsiębiorców (w związku wnioskami dotyczącymi koncesji) lub w wyniku zawiadomienia organów prowadzących kontrole w siedzibie przedsiębiorstwa. Wskazane zaniechania świadczą o braku własnej inicjatywy Prezesa URE.
Prezes URE nie prowadził także kontroli podmiotów zobowiązanych do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego (obowiązek wprowadzania na rynek paliw transportowych ze źródeł odnawialnych), poprzestając na ustalaniu poziomu tego wskaźnika na podstawie sprawozdań składanych przez przedsiębiorców i wymierzaniu kar pieniężnych w przypadku, gdy nie został on osiągnięty.
Urząd Regulacji Energetyki nie był przygotowany organizacyjnie i kadrowo do prowadzenia kontroli wypełniania warunków działalności objętej koncesjami, w zakresie w jakim dotyczą one paliw płynnych. Jest to o tyle istotne, że aż 97 proc. wydanych koncesji stanowią koncesje na obrót paliwami, czyli na działalność objętą wysokim ryzykiem nieprawidłowości (liczba ważnych koncesji na dzień 30 września 2016 r. wynosiła na działalność na rynku paliw ciekłych 8 284).
Wydział ds. Paliw i Biopaliw ciekłych w URE liczył 8 pracowników, z kolei w delegaturach było średnio po 1,5 etatu. W ocenie NIK – nałożenie nowych zadań wynikających z pakietu paliwowego i pakietu energetycznego bez zasilenia finansowego URE, pogłębi niedobór kadrowy i zwiększy liczbę nierealizowanych zadań.
Minister Finansów
Minister Finansów podejmował działania służące zapobieganiu występującym w obrocie paliwami ciekłymi nieprawidłowościom w zakresie fiskalnym. Jest jednak za wcześnie na pełną ocenę skutków tych działań, z uwagi na wprowadzone ostatnio regulacje w ramach pakietu paliwowego oraz nową organizację administracji skarbowej (1 marca utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, w skład której weszły wszystkie służby podległe Ministrowi Finansów tj. służba celna, kontrola skarbowa, administracja podatkowa).
W kontrolowanym okresie przeciwdziałanie szarej strefie na rynku paliw utrudniała struktura administracji celnej, podatkowej i skarbowej. Działalność tych trzech niezależnych pionów nie była w pełni skorelowana. Obowiązujące przepisy w odmienny sposób regulowały kwestie kontroli przeprowadzanych przez organy kontroli skarbowej, organy podatkowe i organy celne. Funkcjonujące w tych służbach systemy informatyczne nie współpracowały ze sobą, co skutkowało rozproszeniem baz danych. W Ministerstwie Finansów nie istniała jednolita baza danych o podmiotach z rynku paliw ciekłych dostarczająca niezbędnych danych do przeprowadzania analiz w zakresie rozliczania należności budżetowych w zakresie podatku VAT, podatku akcyzowego, opłaty paliwowej i cła. Systemy wykorzystywane do analizy danych w zakresie poboru podatku od towarów i usług, traktowały paliwa tak samo jak pozostałe produkty i nie pozwalały na automatyczne wyodrębnianie i generowanie danych dotyczących paliw.
Brak jednolitych procedur, rozproszone bazy danych, niewystarczająco rozwinięte kanały komunikacji pomiędzy organami, a także wykonywanie tych samych zadań na potrzeby trzech różnych postępowań kontrolnych potwierdzają, zdaniem NIK, potrzebę dokonania konsolidacji i ujednolicenia procedur, baz danych, jak też usprawnienia komunikacji pomiędzy tymi służbami. Utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej powinno sprzyjać tym działaniom naprawczym.
Wyniki kontroli prowadzonych przez służby Ministerstwa Finansów w podmiotach gospodarczych oraz analiza wyników działań i informacji pochodzących od innych instytucji – były wykorzystywane do analizy ryzyka występowania nieprawidłowości w obrocie paliwami ciekłymi. Zidentyfikowane w ten sposób obszary ryzyka były uwzględniane w inicjatywach Ministra Finansów w zakresie wprowadzenia zmian ustawodawczych służących eliminowaniu, bądź ograniczaniu przestępstw i nadużyć w obrocie paliwami ciekłymi. Z uwagi na brak możliwości wyszczególnienia obrotu paliwami w rozliczeniach podatku VAT, Ministerstwo Finansów dysponowało jedynie oszacowaniami dotyczącymi wielkości tzw. szarej strefy pochodzącymi od podmiotów zewnętrznych. Szacunki te nie były przez Ministerstwo weryfikowane lub komentowane.
W okresie objętym kontrolą służbom Ministerstwa Finansów nie udało się wyegzekwować ponad 443 mln zł, tj. prawie 97 proc. ogółu należności Skarbu Państwa naliczonych w wyniku kontroli Służby Celnej przeprowadzonych u przedsiębiorców sektora paliw ciekłych w latach 2014-2016 I półrocze (w tym głównie z podatku akcyzowego – 409,5 mln zł oraz opłaty paliwowej – 33,9 mln zł). NIK zwraca uwagę, że zaległości te stale rosną – w 2014 r. było to 153 mln zł, a na koniec I półrocza 2016 już ponad 443 mln zł. Według Ministra Finansów największe kwoty zaległości z tytułu podatku akcyzowego i opłaty paliwowej przypadają na podmioty zajmujące się dystrybucją paliw. Podstawowymi przyczynami niskich wpływów z tytułu powyższych należności jest bezskuteczność egzekucji spowodowana brakiem majątku dłużników, brakiem źródeł ich dochodów oraz środków na rachunkach bankowych.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK)
Działalność Urzędu była skoncentrowana na eliminowaniu z obrotu paliw niespełniających wymagań jakościowych niezależnie od rodzaju podmiotu, który takie paliwo wprowadza do obrotu. Izba pozytywnie ocenia działalność Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, związaną z monitorowaniem i kontrolowaniem jakości paliw ciekłych oraz gazu skroplonego (LPG). Zmiany ustawowe, rozszerzające kompetencje Prezesa UOKiK w tym zakresie, zostały wprowadzone w ramach pakietu paliwowego dotyczących jakości paliw.
Kontrole jakości paliw nie były postrzegane przez UOKiK jako działania mające znaczenie dla walki z nielegalnym obrotem paliwami. Wynikało to z faktu, że głównym celem systemu monitorowania i kontroli jakości paliw jest ograniczanie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko naturalne oraz zdrowie ludzi. Kontrole mające znaczenie dla ustalenia legalności działalności przedsiębiorców prowadzących działalność w przedmiocie obrotu paliwami, tj. w zakresie posiadania koncesji, były natomiast prowadzone przez Inspekcję Handlową w ramach planów kontroli własnych.
Wnioski
Działalność sektora paliw ciekłych regulowana jest przez bardzo wiele ustaw i innych przepisów prawa. Występują przy tym niespójności w obowiązujących regulacjach, a także rozbieżne definicje dotyczące tych samych elementów. Zdaniem NIK konieczne jest rozważenie przez Radę Ministrów możliwości i zasadności wprowadzenia jednej kompleksowej regulacji dotyczącej tego sektora. Wyeliminowanie obecnego rozproszenia kompetencji i odpowiedzialności byłoby możliwe przez ustanowienie, w ramach ww. regulacji, organu sprawującego kompleksowy, a we współpracy z ministrem ds. finansów (obecnie Szefem Krajowej Administracji Skarbowej), pełny nadzór nad rynkiem paliw ciekłych.
NIK zwraca uwagę na konieczność ujednolicenia regulacji dotyczących kontroli przeprowadzanych przez byłe organy kontroli skarbowej, organy podatkowe i organy celne, a od 1 marca 2017 r. przez Krajową Administrację Skarbową. Brak jednolitych procedur, rozproszone bazy danych, niewystarczająco rozwinięte kanały komunikacji pomiędzy organami, także wykonywanie tych samych zadań na potrzeby trzech różnych postępowań kontrolnych potwierdzają konieczność wprowadzenia zmian, zwłaszcza gdy nastąpiła konsolidacja służb MF w jedną organizację – Krajową Administrację Skarbową. Zmiany te powinny służyć wzmocnieniu realizacji zadań statutowych jednostek administracji podatkowo-skarbowej i celnej, w tym zwalczania oszustw podatkowych i odzyskiwania należności podatkowych i celnych.
Konieczne jest także wzmocnienie organizacyjne i kadrowe Urzędu Regulacji Energetyki. Należy także zapewnić odpowiednie środki finansowe, które umożliwią realizację nowych zadań URE, w tym określonych w pakiecie paliwowym i pakiecie energetycznym.
Opłaty wnoszone przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja w zakresie paliw płynnych, pozostają na niezmienionym poziomie od czerwca 1998 r. Zdaniem NIK podwyższenie tych opłat, ze względu na dochody budżetowe oraz potrzebę ograniczania szarej strefy, jest możliwe i celowe.
Wnioski de lege ferenda
W związku z ustaleniami kontroli Najwyższa Izba Kontroli zgłasza następujące wnioski de lege ferenda:
Konieczna jest zmiana rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 września 2007 r. w sprawie sposobu monitorowania jakości paliw ciekłych, biopaliw ciekłych, a także wzorów raportów dotyczących tych paliw oraz gazu skroplonego (LPG) i sprężonego gazu ziemnego (CNG) (Dz.U. Nr 189, poz. 1354) – w zakresie minimalnej liczby próbek, tj. zmiana § 4.
Dokonanie zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa URE corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Dz. U. Nr 60, poz. 387, ze zm.) – w zakresie wysokości opłat koncesyjnych, tj. § 1, § 2 oraz załącznika.
Najwyższa Izba Kontroli
