21 czerwca 2018 roku Trybunał Sprawiedliwości UE oddalił skargę Polski o stwierdzenie nieważności tzw. mechanizmu MSR, przyjętego przez Radę UE i Parlament Europejski. Dotyczy on ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami, będącego kolejnym narzędziem polityki klimatycznej.
MSR
Przypomnijmy, że 6 października 2015 r. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjęły zaskarżoną decyzję, która dotyczy ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej (zwanej dalej „MSR”). W sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady, w sprawie stanu europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla w 2012 r., wskazano potrzebę podjęcia działań w celu złagodzenia strukturalnej nierównowagi między popytem a podażą. – Ocena skutków ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 pokazuje, że taka nierównowaga będzie najprawdopodobniej rosnąć, a dostosowanie liniowej ścieżki do bardziej surowych wartości docelowych w tych ramach, nie wystarczy do rozwiązania tego problemu – czytamy w zaskarżonej przez Polskę decyzji.
– Aby rozwiązać ten problem i zwiększyć odporność EU ETS w zakresie nierównowagi między podażą a popytem, aby mógł on funkcjonować na uporządkowanym rynku, w roku 2018 należy ustanowić mechanizm (MSR), który powinien zacząć funkcjonować w roku 2019. MSR zwiększy również synergię z innymi elementami polityki klimatyczno-energetycznej. Aby zachować maksymalny stopień przewidywalności, należy określić jasne zasady dotyczące umieszczania uprawnień w MSR i uwalniania ich z MSR – czytamy w podjętej przez Parlament i Radę decyzji.
Argumenty Polski
W złożonej pod koniec 2015 roku skardze, Polska zwraca uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, postanowienie to odnosi się do „środków wpływających znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię”, a nie do środków, które mają na celu wywarcie znaczącego wpływu na ten wybór. – W związku z tym państwo to twierdzi, że gdyby uznać, iż wybór tego postanowienia jako podstawy prawnej może nie być oparty na ocenie konkretnych skutków środka, to specjalna procedura przewidziana w tym postanowieniu stałaby się bezprzedmiotowa i sama okoliczność, że autor projektu aktu oświadczył, iż akt ten nie ma na celu wywarcia wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii, wystarczyłaby do wyeliminowania konieczności zastosowania specjalnej procedury ustawodawczej – czytamy we wniosku.
W tym względzie Polska utrzymywała, że jest w szczególnie wysokim stopniu zależna od paliw kopalnych, a mianowicie ponad 83 procent wytwarzanej w tym państwie energii elektrycznej pochodzi z węgla kamiennego i brunatnego. – Wprowadzenie MSR spowoduje wzrost cen uprawnień do emisji, co w sposób nieunikniony doprowadzi do zmian w sektorze energetycznym tego państwa członkowskiego. W takim wypadku zużycie gazu ziemnego będzie rosnąć, a finalnie w roku 2035 osiągnie poziom wynoszący 700% bieżącego zużycia. Natomiast w braku MSR, polski sektor energetyczny w dalszym ciągu opierałby się głównie na węglu brunatnym i węglu kamiennym. Ponadto wykorzystanie gazu ziemnego przekroczyłoby znacznie krajowy poziom wydobycia tego surowca, doprowadziłoby do wzrostu importu, a tym samym wpłynęłoby na bezpieczeństwo Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie dostaw energii – podkreślała Polska.
Zdaniem Polski wprowadzenie MSR spowoduje wzrost cen uprawnień do emisji, co doprowadzi także do zmiany poziomu konkurencyjności różnych źródeł wytwórczych, krajowej struktury wytwarzania energii elektrycznej oraz do spadku konkurencyjności polskiej energetyki i gospodarki.
Ocena Trybunału i oddalenie skargi
Trybunał jednak nie podzielił polskiej oceny. – Co się tyczy argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, według którego głównym celem zaskarżonej decyzji jest w rzeczywistości zmiana miksu energetycznego państw członkowskich poprzez wzrost cen uprawnień, należy zaznaczyć, że jak wynika zarówno z przepisów, jak i systematyki dyrektywy 2003/87, EU ETS, miał być w założeniu instrumentem ilościowym, w ramach którego uprawnienia do emisji w z góry określonej liczbie są wydawane w celu osiągnięcia pożądanego celu środowiskowego, którym jest zgodnie z art. 1 tej dyrektywy „wspieranie zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób – czytamy w uzasadnieniu. Trybunał zwracał uwagę, że system ten nie ingeruje bezpośrednio w ustalanie ceny uprawnień do emisji, ponieważ jest ona ustalana wyłącznie przez siły rynkowe, w szczególności na podstawie niedoboru uprawnień w połączeniu z elastycznością, jaką zapewnia możliwość handlu nimi. Wysłany w ten sposób na szczeblu Unii sygnał cenowy, powinien wpływać na decyzje operacyjne i strategiczne inwestorów.
– Należy jednak zaznaczyć, jak uczyniły to pozwane instytucje, że z jednej strony cena uprawnień ustalana przez rynek nie ma żadnego wpływu na funkcjonowanie MSR, która jest z definicji neutralna w tej kwestii. Z drugiej strony, ze względu na szczegółowe zasady tego systemu, a w szczególności fakt, że MSR może albo blokować wprowadzanie uprawnień na rynek, albo uwolnić pewną ich liczbę, prawdopodobnym skutkiem jej funkcjonowania będzie nie wzrost ceny uprawnień do emisji, ale raczej jej ustabilizowanie. – podaje Trybunał. Jak podkreśla, skoro całkowita liczba uprawnień dostępnych w EU ETS zmniejsza się stosownie do rocznego współczynnika liniowego redukcji, to logika tego współczynnika musi prowadzić do wniosku, że cena uprawnień wzrasta stopniowo wraz z upływem czasu.
Skoro zatem zaskarżona decyzja koryguje słabość strukturalną EU ETS, to przyczynia się ona do tego, aby system ten wysyłał sygnał dotyczący ceny emisji dwutlenku węgla na poziomie Unii, umożliwiając jej osiągnięcie celów w zakresie ograniczenia emisji i aby jego logiczną konsekwencją był wzrost ceny uprawnień w przyszłości– podkreśla Trybunał. Polskie zarzuty zostały oddalone jako bezzasadne.
Z danych opublikowanych przez KE wynika, że w obiegu na europejskim rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla jest prawie 1,655 mld jednostek EUA. Zgodnie z wcześniej ustalonymi regulacjami, łączna liczba uprawnień będących w obiegu stanowi podstawę określania poziomu tzw. rezerwy stabilności rynkowej (MSR) unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS), który to mechanizm będzie funkcjonował od stycznia 2019 r. Uprawnienia będą przekazywane do MSR dopóki łączna liczba uprawnień będących w obiegu będzie przekraczała poziom 833 milionów jednostek EUA.
W maju Komisja podała, że wolumen aukcji na pierwsze osiem miesięcy 2019 r. ma zostać zmniejszony o 265 mln uprawnień, które trafią do rezerwy stabilizacyjnej. Wolumen uprawnień, które mają trafić do rezerwy stanowi 16 proc. ich całkowitej liczby.
Bartłomiej Sawicki
