Reformy na Ukrainie: Gra o wysoką stawkę
KOMENTARZ
Dmytro Borysow, ekspert Fundacji Centrum Badań Polska-Ukraina
dr Adam Lelonek, ekspert Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego
Proces reform na Ukrainie zależy od szeregu czynników związanych z wewnętrznym i zewnętrznym środowiskiem politycznym. Oba nie są bynajmniej szczególnie przyjazne dla Kijowa. Jednak w głębokim błędzie jest każdy, kto zamiast rzeczową analizą chce się zajmować jedynie czarnowidztwem lub subiektywną krytyką, będącą zresztą na rękę przede wszystkim Moskwie.
Uwarunkowania
Uwarunkowania zewnętrzne dla Ukrainy są obecnie takie, iż nie tylko znajduje się w stanie faktycznej wojny z Rosją, przez którą pozbawiona została znacznej części swojego terytorium, co ma przełożenie na zapaść gospodarczą, ale jest ona też uzależniona od zagranicy. Chodzi tu o wsparcie finansowe (kredyty, gwarancje kredytowe, granty), polityczno-instytucjonalne (szkolenia, wymiany, działania dyplomatyczne, działania ekspertów) ze strony Stanów Zjednoczonych, Unii Europejskiej i jej instytucji (Komisja Europejska, Europejski Bank Inwestycyjny) czy jej państw członkowskich indywidualnie (zwłaszcza Niemiec). W mniejszym stopniu Japonii czy Kanady.
Oczywistym jest, iż zarówno USA, UE czy ogólnie państwa G7 mają wpływ na politykę Kijowa. Ich polityka realizowana jest w całości lub w części zarówno przez ambasadorów, szefów rządów i głowy państw. Do pewnego stopnia ich interesy są wspólne – jeżeli wziąć chociażby pod uwagę oczekiwanie wypełnienia przez Ukrainę zobowiązań złożonych wobec Międzynarodowego Funduszu Walutowego, w tym też walkę z korupcją czy tych wobec Unii Europejskiej, a zwłaszcza z wynikających z obowiązującej od 1 stycznia 2016 r. Umowy o pogłębionej i całościowej strefie wolnego handlu (Deep and Comprehensive Free Trade Agreement, DCFTA). Dodatkowe instrumenty nacisku na ukraiński rząd czy prezydenta są poniekąd naturalne – wynikają one z faktu, iż polegają oni i są w znacznym stopniu zależni od wsparcia głównych mocarstw. Chodzi tu o szereg potrzeb dyplomatycznych, politycznych, gospodarczy i finansowych. Obecnie te dwie ostatnie były szczególnie widoczne w latach 2014-2015 – wyczerpywanie się rezerw walutowych, spadający kurs hrywny i spadek wpływów budżetowych.
Jeżeli natomiast chodzi o uwarunkowania wewnętrzne, są one jeszcze bardziej złożone. Po Rewolucji Godności u władzy jest już trzeci rząd (dwa Arsenija Jaceniuka i obecny Wołodymyra Hrojsmana). Miały też miejsce trzy kampanie wyborcze (dwie w 2014 roku i jedna w 2015). Obecnej koalicji w Werchownej Radzie trudno jest wróżyć świetlaną przyszłość, a jej funkcjonowanie nie jest wystarczająco dobrze uregulowane formalnie. Ponadto, podczas ważnych głosowań rząd musi polegać na głosach grup spoza koalicji. Dodatkowo nie za dobrze przedstawia się współpraca pomiędzy rządem a parlamentem – inicjatywy legislacyjne tego pierwszego są w najlepszym wypadku krytycznie oceniane albo ostentacyjnie ignorowane (zwłaszcza jeżeli chodzi o reformy instytucji czy procedur państwowych, w tym i deregulację gospodarki czy jakieś jej gałęzi). Jasne jest również, iż wiele grup biznesowych, działających w ramach jednej lub nawet kilku sił politycznych, chciałoby dostosować większość reform w wygodnym dla siebie kierunku i z tego powodu hamują procesy legislacyjne, jeżeli tylko ich potencjalne rezultaty są przez nie oceniane jako negatywne dla nich samych. Tym bardziej, że w opozycji do rządu znajdują się obecnie populiści od nośnych haseł socjalnych (Blok Opozycyjny, Partia Radykalna, Batkiwszczyna) lub ci, którzy wpisując się bieżące trendy, próbują ich naśladować (Samopomoc).
Innymi słowy, uwarunkowania zewnętrzne wydają się mimo wszystko bardziej sprzyjające dla realizacji ambitnych reform. Mogą one też istotnie wpływać na sytuację wewnętrzną, przy pojawieniu się takiej woli politycznej na Zachodzie, ale przede wszystkim konkretnej wizji planu wobec Ukrainy. Zaryzykować można wręcz twierdzenie, iż brak owej wizji i planu utrudnia konsolidację państw zachodnich wobec Rosji, czego pochodną jest obecna sytuacja nad Dnieprem.
Wizja
W zasadzie można stwierdzić, iż nie ma na Ukrainie prawdziwej wizji reform – ani gospodarczych, ani tych związanych z modernizacją państwa.. Istnieje co prawda Strategia Rozwoju „Ukraina 2020”, którą przedstawił prezydent Poroszenko we wrześniu 2014 r., a która została zatwierdzona w styczniu 2015 r., jednak jest ona zbyt eklektyczna i mało realistyczna. Wiele jej zakładanych rezultatów wywołuje wątpliwości wielu różnych ekspertów, nawet tych, którzy brali udział w jej przygotowaniu. Jest to swoją drogą okres przejściowy, w którym toczą się różne gry interesów, ale brakuje prawdziwych liderów. Przy rządzie nie widać wciąż intelektualistów, którzy przedstawiliby koncepcję rezultatów końcowych, ideę do której dąży władza, a z której optyką zgadza się większość społeczeństwa.
Jest co prawda minister finansów Oleksandr Danyljuk, który pracował z intelektualistami i ekonomistami jeszcze za czasów Wiktora Janukowycza, którego był doradcą. Pracuje z nimi i za rządów Petra Poroszenki. Pozycjonuje siebie jako libertarianin, współzałożyciel think tanku Kakha Bendukidze Free Market Center. Jako minister jest zwolennikiem szkoły ekonomii podaży, wśród jego postulatów są chociażby: stymulowanie biznesu poprzez obniżanie podatków dochodowych, likwidacja policji podatkowej, surowa kontrola ministerstwa nad służbami skarbowymi oraz daleko posunięta oszczędność. Oczywiście trudno prognozować na ile jego pomysły uda się zrealizować. Ponadto ekipa Hrojsmana zatwierdziła plan działań priorytetowych rządu na 2016 rok, przygotowany przez grupę doradców strategicznych na czele z Leszkiem Balcerowiczem i Ivanem Mikloszem. Jest to spora różnica w odróżnieniu od poprzednich rządów Jaceniuka – polegały one jedynie na rekomendacjach Międzynarodowego Funduszu Walutowego i dążyły do dotrzymania podpisanych zobowiązań, nie okazując własnej inicjatywy.
Ogólnie można przyjąć, iż funkcjonuje kilka grup, które pracują nad własnymi wizjami prowadzenia reform. W niektórych przypadkach organizacje/grupy na pewno mają na to potencjał intelektualny, ale niekoniecznie taką wizję prezentują publicznie:
– wspomniany Kakha Bendukidze Free Market Center, z którym związany jest też Micheil Saakaszwili i jego ekipa doradców politycznych i ekonomistów (przygotowali tzw. „Odeski Pakiet Reform”),
– Centrum Strategii Gospodarczej (Центр економічної стратегії), wśród założycieli którego są czeski przedsiębiorca Tomas Fiała oraz Ivan Miklos.
– Grupa Nestoriwska (Несторівська група) – nieformalne stowarzyszenie intelektualistów, ekspertów i aktywistów,
– Centrum Badań Socjalno-Ekonomicznych CASE-Ukraina,
– Instytut Badań Ekonomicznych i Konsultacji Politycznych (Інститут економічних досліджень та політичних консультацій),
– Centrum Badań Ekonomicznych i Politycznych im. Oleksandra Razumkowa (Центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова), jakkolwiek nie widać ich aktywności w procesie reform poza sektorem obronnym,
– Reanimacyjny Pakiet Reform (Реанімаційний пакет реформ), organizacja (koalicja organizacji), w której obecni są eksperci z różnych innych, w tym z tych wyżej wymienionych, stąd trudno o wypracowanie własnej, odrębnej wizji, choć za pomocą RPR część ekspertów stara się przedstawiać elementy własnych koncepcji,
– Transparency International Ukraine, organizacja ma jednak raczej wąski profil działalności, niemniej jednak warta odnotowania,
– Centrum Przeciwdziałania Korupcji (Центр протидії корупції), jak wyżej.
Sukcesy
Do niewątpliwych sukcesów na drodze reform zaliczyć można:
– przejście do płynnego kursu hrywny (managed float) – sterowanie inflacją (inflation targeting) zamiast kursem walutowym (currency targeting), czyli przyjęcie przez Bank Centralny Ukrainy (NBU) za główny priorytet w polityce monetarnej stabilizacji cenowej,
– oczyszczenie systemu bankowego z podmiotów: niewypłacalnych, małych, niestabilnych i na pół legalnych, a w przypadku banków z deficytem własnego kapitału wprowadzono przymusową dla akcjonariuszy rekapitalizację, do tego wprowadzono regularną publikację danych przez BC Ukrainy odnośnie akcjonariuszy i udziałowców instytucji bankowych,
– podniesienie taryf usług komunalnych do poziomu rynkowego (na gaz, wodę, ogrzewanie i energię elektryczną).
Ponadto z wymogów MFW zrealizowano: zmniejszenie deficytu budżetowego oraz redukcję strat Naftohazu (w bieżącym roku będzie miał nawet zyski). Do częściowych sukcesów (reformy są wciąż kontynuowane, a ich ostateczny rezultat jest jeszcze nie do końca jasny), należą m.in.:
– deregulacja dla biznesu,
– obniżenie opodatkowania dla wynagrodzeń o pracę (poprzez obniżenie składki na publiczne ubezpieczenie socjalne),
– decentralizacja budżetu (rozdział przychodów do budżetów lokalnych i regionalnych),
– łączenie mniejszych wspólnot lokalnych w większe jednostki (Ustawa o dobrowolnym łączeniu się jednostek samorządowych z 2015 roku, związana z realizacją procesów decentralizacyjnych),
– przejście do elektronicznej formy zakupów towarów i usług za publiczne pieniądze.
Podsumowanie
Przyszłość reform na Ukrainie zależy od polityki Zachodu wobec samej Ukrainy, ale i wobec Rosji. Kijów stoi przed budową długofalowej wizji swojej polityki gospodarczej i socjalnej, ale trzeba pamiętać, iż jest i jeszcze przez długi czas będzie ona jedynie pochodną wsparcia i konkretnych działań ze strony sojuszników. Im większe, rzeczywiste zainteresowanie okażą Ukrainą liderzy USA i państw UE, tym skuteczniej i szybciej przebiegał będzie proces transformacji i znacząco zmniejszy się wpływ wewnętrznej niestabilności na tempo reform. Na chwilę obecną inwestycje nad Dnieprem wydają się być dla wielu obarczone stosunkowo dużym ryzykiem. Warto jednak brać pod uwagę fakt, iż najczęściej tego typu inwestycje są także związane z wysokimi zyskami.
