Po długim okresie funkcjonowania w „strategicznej próżni” już wkrótce polska energetyka powinna mieć nie jeden, ale dwa kluczowe dokumenty szczegółowo opisujące długofalowe kierunki rozwoju. W tym miejscu niektórzy będą przypominać – mamy przecież „Politykę energetyczną Polski do 2030 roku” przyjętą w 2009 roku. Faktycznie mamy, ale już mocno zdezaktualizowana, w praktyce nie odgrywa roli strategicznej. Obecnie trwają prace nad nowymi strategiami, tzw. KPEiK oraz PEP2040 – pisze Paweł Wróbel, prezes Gate Brussels.
KPEiK to „Zintegrowany krajowy plan w dziedzinie energii i klimatu na lata 2021-2030”. Obowiązek przygotowania takiego planu przez każde państwo członkowskie nakłada unijne rozporządzenie ws. zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu[1]. Gotowe plany muszą być przedłożone do Komisji Europejskiej do końca 2019 r.
PEP2040 to „Polityka energetyczna Polski do 2040 roku”, której opracowanie reguluje ustawa Prawo energetyczne z 1997 roku znowelizowana w br.[2] Strategia jest przyjmowana przez rząd w drodze uchwały, powinna być opracowana co cztery lata. Część prognostyczna obejmuje okres co najmniej 20 lat.
Zakresy obu dokumentów w dużej mierze pokrywają się, opracowywane są w tym samym czasie, w tych samych gremiach. Powinny zatem być spójne. Jednak coraz częściej pojawiają się dyskusje, która strategia będzie ważniejsza, a która wobec niej wtórna. Warto zauważyć, że o ile długoterminowe strategie rządowe obowiązują w większości państw unijnych, o tyle krajowe plany w ramach zarządzania unią energetyczną są nowym instrumentem. Jest to działanie bezprecedensowe w ramach realizacji unijnej polityki energetycznej.
W celu rzetelnej oceny, warto zatem dokonać ich porównania.
Proces przygotowania, weryfikacji założeń i aktualizacji.
Krajowy plan wyznaczony przez unijne rozporządzenie, w odróżnieniu od rządowej strategii, poddany jest weryfikacji i ocenie instytucji zewnętrznej tj. Komisji Europejskiej. W praktyce oznacza to mniejszą dowolność wpisywania do takiej strategii kwestii, które z politycznych powodów rząd chciałyby zawrzeć, a także mniejszą możliwość pomijania niektórych danych ze względów politycznych. Z drugiej strony istnieje ryzyko, związane z faktem, iż Komisja Europejska konsekwentnie dąży do zwiększania celów klimatycznych. Stąd należy założyć, że ambitne założenia w krajowych planach mogą być bardziej pożądane przez KE nawet jeśli nie będą realistyczne. Dlatego tak istotna jest weryfikacja założeń obu dokumentów na etapie przygotowania, a także mechanizm wprowadzania korekt w czasie wdrażania. Krajowe plany wszystkich państw członkowskich poddane będą ocenie przez KE w cyklach dwuletnich, dodatkowo corocznie oceniane przez Parlament Europejski i Radę. Unijna legislacja przewiduje także zestaw środków zaradczych, które powinny być uruchamiane w przypadku problemów z realizacją założeń krajowych planów. Prawo energetyczne nie zakłada takich mechanizmów w przypadku strategii rządowej. Dotychczas funkcjonowało jedynie coroczne raportowanie w formie informacji nt. realizacji polityki energetycznej, choć w przypadku PEP2030 ostatnia taka informacja miała miejsce w 2012 roku. Istotną różnicę stanowi także konieczność przeprowadzenia konsultacji KPEiK z innymi państwami członkowskimi UE. Ma to przyczynić się do zwiększania współpracy regionalnej w zakresie planowania krajowych działań w dziedzinie energii i klimatu.[3]
Zakres
Zarówno KPEiK jak i PEP2040 powinny przedstawiać bilans paliwowo-energetyczny państwa, zdolności wytwórcze, przesyłowe, rozwój odnawialnych źródeł, zwiększanie efektywności energetycznej, kwestie badawczo-rozwojowe. Rządowa strategia dodatkowo powinna zawierać także kierunki restrukturyzacji i przekształceń własnościowych sektora paliwowo-energetycznego. Natomiast KPEiK kładzie silny nacisk na obniżanie emisyjności, a także aspekty dot. wdrażania reform zmierzających w kierunku wewnętrznego rynku energii – m.in. realizacji unijnych celów poziomu połączeń między państwami, wymiany transgranicznej oraz infrastruktury przesyłowej.
Obie strategie bazują na krajowych uwarunkowaniach, a także założeniach unijnej polityki energetycznej. KPEiK opiera się także na unijnej polityce klimatycznej. Co więcej, zarządzanie unią energetyczną jest silnie powiązane z założeniami i metodami wdrażania porozumienia paryskiego, co przekłada się na zakres krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu. Natomiast wytyczne dot. zapisów PEP2040 w tym przypadku są bardzo ogólne. Plany wynikające z zarządzania unią energetyczną kładą nacisk na aspekty ponadkrajowe, regionalne, m.in. wdrażanie unijnych celów oraz wszelkie ustalenia wynikające z pakietu „Czysta energia”. W toku planowania i wdrażania KPEiK Polska w dużo większym stopniu niż w przypadku PEP2040 musi uwzględnić ramy prawne i regulacyjne wyznaczone również przez inne polityki unijne m.in. politykę budżetową (Wieloletnie Ramy Finansowe 2021-2027, które będą silnie powiązane z krajowymi planami w zakresie współfinansowania inwestycji w sektorze energetycznym), politykę konkurencji (kwestie pomocy państwa, w tym funkcjonowanie rynków mocy), politykę finansową (tzw. sustainable financial package wyznaczający zasady finansowania inwestycji w sektorze energetycznym). KEPiK zakłada również konieczność ustalenia planu konkretnych działań radzenia sobie z ubóstwem energetycznym i ochroną odbiorców wrażliwych, co jest kluczowe w kontekście potrzeby uwolnienia cen energii dla gospodarstw domowych po 2021 roku.
Niewątpliwą zaletą KPEiK jest to, że do końca roku musi być gotowy. Obliguje nas do tego unijne prawo. W przypadku PEP takiego obowiązku nie ma. Analizując dotychczasowy postęp prac nad strategią rządową można zaryzykować stwierdzenie, że szanse na to, iż w zimowy, długi wieczór będziemy mogli zanurzyć się w lekturze obu dokumentów i na podstawie ich treści rozsądzić czy są spójne, ewentualnie który jest ważniejszy – są minimalne. Natomiast zaletą Polityki energetycznej Polski, jeśli już zostanie przyjęta, będzie znacznie dłuższy horyzont czasowy tj. 2040 rok. Jednakże, z dotychczasowej praktyki wynika, że PEP to bardziej strategia rządu, niż państwa. Każdy rząd realizuje politykę energetyczną w oparciu o swój program polityczny co oznacza, że jego działania są uzależnione od cykli wyborczych i zmian rządowych. W takich warunkach trudno planować politykę energetyczną w perspektywie długofalowej. Dowodem jest m.in. historia PEP2030. W przypadku KPEiK udział instytucji unijnych w procesy jego przygotowania i wdrażania, a także silne zakotwiczenie w systemie zarządzania unijną polityką energetyczno-klimatyczną czynią go bardziej odpornym na zmiany polityczne w kraju. Mogą ewentualnie być zależne od zmian w unijnej polityce. Tu jednak dominuje duża konsekwencja jeśli chodzi o główne kierunki czego dowodem jest m.in. plan nowej przewodniczącej KE von der Leyen wprowadzenia tzw. „Zielonego Ładu dla Europy”.
Ambicje kontra możliwości
Jest jeszcze jeden argument wskazujący na dużą rolę jaką mogą odgrywać krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu. Z punktu widzenia inwestorów, plany przygotowane przez wszystkie państwa członkowskie według jednolitego wzoru dadzą możliwość szybkiego porównania danych dot. sektora energetycznego, trendów na krajowych rynkach, uczestników i wiele istotnych zmiennych. Będzie to stanowiło duże ułatwienie w przygotowaniu analiz porównawczych. Ponadto, dla inwestorów zakotwiczenie KPEiK w unijnych ramach prawno-politycznych to także zaleta pozwalająca uznać przyjęte założenia za wiarygodne. Warunkiem jest, aby nadmierne ambicje Komisji Europejskiej nie wygrały w procesie tworzenia planów z realnymi możliwościami państw członkowskich. O tym czy tak będzie dowiemy się już pod koniec roku. Natomiast rząd podejmie decyzję nt. przyszłości PEP2040 po wyborac
[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu.
[2] Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 755).
[3] Więcej o funkcjonowaniu krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu w raporcie „Małymi krokami do wielkich zmian. Wpływ pakietu ‘Czysta energia dla wszystkich Europejczyków’ na energetykę”: https://www.forum-energii.eu/pl/analizy/male-kroki-wielkie-zmiany
