Propozycje zmiany traktatów mogą osłabić głos państw przy kształtowaniu ich polityki energetycznej w Unii Europejskiej oraz podnieść opodatkowanie paliw kopalnych. – Jakakolwiek zmiana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej będzie możliwa jedynie przy jednomyślnej zgodzie Rady Europejskiej, a zatem w celu jej przeprowadzenia konieczna jest zgoda m.in. Polski, na co zgodnie z zapowiedziami wiodących polityków z różnych opcji się nie zanosi – ocenia Maciej Burny z Enerxperience w BiznesAlert.pl.
W ostatnich dniach w krajowej i unijnej domenie publicznej wiele mówiło się o wczorajszym głosowaniu plenarnym w sprawie wniosków Parlamentu Europejskiego (dalej: „PE”) dotyczących zmiany traktatów. Niewiele było jednak dyskusji o konkretnych propozycjach zmian w procedurze przyjmowania prawa Unii Europejskiej w obszarach energetyki i klimatu zawartych w Sprawozdaniu PE przedłożonym do głosowania przez Komisję Spraw Konstytucyjnych. A są one dość daleko idące. Poniżej opisujemy, które poprawki do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TFUE”) mają potencjalnie największe znaczenie dla przyszłości przyjmowania legislacji w zakresie polityki klimatyczno-energetycznej UE.
Przegłosowane na „plenarce” nieznaczną większością (w stosunku 291-274 głosów) Sprawozdanie składało się z dwóch części: 1) krótkiej rezolucji wskazującej ogólnie na propozycje zmian traktatowych w poszczególnych obszarach mających na celu częściowe odejście od zasady jednomyślności oraz 2) załącznika ze szczegółowymi poprawkami do TFUE.
W samej rezolucji znalazła się tylko ogólna wzmianka dotycząca obszaru polityki energetycznej. Czytamy w niej, że PE „proponuje dalszy rozwój kompetencji dzielonych Unii w obszarach związanych z energetyką”, co w praktyce oznacza dążenie do zwiększenia kompetencji instytucji UE w tym obszarze.
W dalszej części rezolucji, PE „wzywa do utworzenia zintegrowanej europejskiej unii energetycznej; sugeruje, że system energetyczny Unii musi być przystępny cenowo, oparty na efektywności energetycznej i na energii ze źródeł odnawialnych i musi być zgodny z porozumieniami międzynarodowymi na rzecz łagodzenia zmiany klimatu”. Z tego lakonicznego zapisu najważniejszy wydaje się być jego pierwszy element dotyczący utworzenia europejskiej unii energetycznej, czyli jeszcze dalszej europeizacji tego sektora i wzmocnienia rynku wewnętrznego UE.
Od ogółów do konkretów – czy państwa członkowskie mają dalej kształtować swój miks energetyczny?
Znacznie więcej konkretów znajdujemy natomiast w załączniku do rezolucji, w którym sprawozdawcy z Komisji Spraw Konstytucyjnych zaproponowali daleko idące zmiany kluczowych artykułów TFUE dotyczących energetyki i ochrony klimatu. Załącznik zawiera przede wszystkim propozycję wykreślenia zasady jednomyślności w Radzie UE przy głosowaniu w sprawie środków „wpływających znacząco na wybór Państwa Członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię” (art. 192 ust. 2 TFUE). W praktyce taka zmiana oznaczałaby brak możliwości zawetowania prac nad danym aktem prawnym przez dane państwo, jeśli akt wpływa znacząco na jego wybór w zakresie tworzenia własnego miksu energetycznego i struktury paliwowej.
Idąc dalej, znajdujemy analogiczną w celu propozycję wykreślenia prawa danego państwa UE „do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię” (art. 194, ust. 2 TFUE). Bardzo wymowna jest w tym kontekście propozycja dodania do obecnego traktatu zapisu w art. 194, że polityka Unii ma na celu „zaprojektowanie całego systemu energetycznego zgodnie z międzynarodowymi porozumieniami w sprawie łagodzenia zmiany klimatu”.
Na te zapisy TFUE powoływały się w przeszłości różne państwa UE, które dążyły do zapewnienia suwerenności stanowienia własnego miksu energetycznego – w tym także Polska w kontekście woli utrzymania energetyki węglowej jako podstawy funkcjonowania krajowej elektroenergetyki. Ale kwestię tę podnosiły także m.in. Francja i inne państwa pro-jądrowe w kontekście rozwoju energetyki opartej o atom. Taką argumentację, opartą właśnie na art. 194 znajdujemy m.in. we wspólnym liście Czech, Francji, Węgier, Polski, Słowacji i Słowenii do Komisarzy UE w sprawie roli energetyki jądrowej w polityce klimatyczno-energetycznej UE z marca 2021 r.
W kwestii obrony energetyki węglowej traktatowe prawo do stanowienia własnego miksu nie znalazło potwierdzenia w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE”) z 2018 roku przeciwko Polsce dotyczącym zmian w funkcjonowaniu systemu EU ETS. TSUE w uproszczeniu argumentował, że regulacje mające za główny cel ochronę klimatu UE – a nie zmianę struktury paliwowej danego kraju – nie powinny być przyjmowane jednomyślnie, lecz większością kwalifikowaną. Racjonalnie oceniając, ciężko bowiem zdekarbonizować energetykę bez stopniowego odejścia od spalania wysokoemisyjnego węgla.
W kwestii energetyki jądrowej prawo do wyboru własnego miksu paliwowego nie było z kolei nigdy w Unii Europejskiej zakwestionowane. A zatem zwłaszcza w kontekście przyszłości energetyki jądrowej dalsze procedowanie zmian zaproponowanych przez Komisję Spraw Konstytucyjnych mogłoby prowadzić do istotnych konsekwencji dla państw UE planujących rozwój tej technologii.
Co dalej z opodatkowaniem energetycznym?
Inną kwestią jest próba wykreślenia art. 193 ust. 3 TFUE zaproponowana przez Komisję PE. Traktat obecnie nakazuje stosowanie jednomyślności przy środkach związanych z polityką energetyczną o charakterze głównie fiskalnym. W tym miejscu warto przytoczyć obecną sytuację patową w kwestii rewizji dyrektywy UE dotyczącej opodatkowania akcyzowego produktów energetycznych i energii elektrycznej. Te przepisy nie mogą zostać zmienione już od 2003 roku przez zasadę jednomyślności, co w praktyce prowadzi w części państw do wypaczeń i bardzo niskiego opodatkowania paliw kopalnych, czy energii z nich pochodzącej. Komisja Europejska przedstawiła jeszcze w połowie 2021 r. propozycję zmiany przepisów idącą w kierunku minimalnych stawek akcyzy na paliwa gwarantując, że będą one opodatkowane proporcjonalnie do ich zawartości energetycznej i wpływu na środowisko.
Mówiąc wprost, paliwa kopalne wg. Brukseli powinny mieć wyższe stawki opodatkowania od odnawialnych źródeł energii, co w erze Europejskiego Zielonego Ładu ma sens. Ale negocjacje zostały zamrożone w dużej mierze z uwagi na brak możliwości uzyskania konsensusu w tym obszarze.
Zmiana traktatów wymaga zgody Polski
Skupiając się na realizacji celów klimatycznych UE, można podsumować, że o ile w kwestii suwerenności państw unijnych w zakresie stanowienia własnego miksu energetycznego zmiany proponowane przez Komisję PE nie mają sensu tak długo jak realizowana jest polityka dekarbonizacji – zwłaszcza w kontekście np. rozwoju energetyki jądrowej, która jest zeroemisyjna – to w kwestii opodatkowania energetycznego propozycje odejścia od jednomyślności są o wiele bardziej uzasadnione. Inaczej nie ma jak wyjść z sytuacji patowej.
Kwestią częściowo połączoną z obszarem energetyki jest też nawoływanie PE do decydowania o sankcjach wobec państw trzecich nie jednomyślnie jak dotąd, lecz większością kwalifikowaną. Zgadzając się na taką zmianę traktatową nie mielibyśmy w przyszłości do czynienia z obecną sytuacją, w której rząd Węgier blokuje możliwość nakładania sankcji energetycznych na Rosję – np. na rosyjski sektor energetyki jądrowej.
Parlament Europejski ponowił swój apel o zmianę traktatów unijnych i wezwał do rozpatrzenia wniosku przez Radę Europejską. Właśnie do szefów państw i rządów Unii należeć będzie teraz decyzja o ewentualnym powołaniu Konwentu. W dalszych krokach warto pamiętać, że jakakolwiek zmiana TFUE będzie możliwa jedynie przy jednomyślnej zgodzie Rady Europejskiej, a zatem w celu jej przeprowadzenia konieczna jest zgoda m.in. Polski, na co zgodnie z zapowiedziami wiodących polityków z różnych opcji się nie zanosi. Świadczy o tym najlepiej głosowanie końcowe Sprawozdania PE, które nie zostało poparte przez żadnego polskiego europosła z frakcji EPL (do której należą KO i PSL). Sprawozdania nie poparł także żaden polski poseł z frakcji EKR (do której należy PiS). Niemniej jednak, wniosek PE jest istotny i świadczy o rosnącej presji tej instytucji – będącej przecież przedstawicielem społeczeństwa UE – na znaczącą reformę funkcjonowania Unii Europejskiej.
Burny: Bój o atom w Europie z udziałem Polski trwa i komplikuje reformy
