ROZMOWA
Marek Menkiszak, Dr Szymon Kardaś
Ośrodek Studiów Wschodnich
Rosja pogrążona jest dziś w głębokim kryzysie gospodarczym wynikającym z wyczerpania się modelu rozwojowego opartego na wydobyciu i eksporcie surowców energetycznych. Jego skutki są potęgowane spadkiem cen ropy naftowej na światowych rynkach, zachodnimi sankcjami oraz – paradoksalnie – kontrsankcjami wprowadzonymi przez Kreml. Choć retoryka rosyjskich władz względem Unii Europejskiej pozostaje ostra, to Moskwa ma świadomość, że w najbliższej przyszłości nie będzie miała alternatywy dla unijnego rynku zbytu, szczególnie w kontekście eksportu gazu. To przede wszystkim w jej interesie leży normalizacja stosunków ze Wspólnotą. Sęk w tym, że po zachodniej stronie często myśli się i działa jakby było odwrotnie. Rosja – choć niechętnie i z oporami – dostosuje się do narzucanych przez UE reguł gry, o ile tylko Bruksela będzie prowadziła konsekwentną i asertywną politykę. Z kolei priorytetem dla Polski na najbliższe lata powinno być umacnianie związków z Europą na płaszczyźnie regulacyjnej oraz infrastrukturalnej. Wówczas do dobrej współpracy z Moskwą nie będą potrzebne żadne polityczne zabiegi. Wymusi ją rynek.
Rozmowę prowadzi Marcin Wandałowski, Redaktor Centrum Strategii Energetycznych w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową.
Jakie są główne uwarunkowania, które wpływają dziś na kształt rosyjskiej polityki gospodarczej oraz energetycznej?
Rosyjska gospodarka znajduje się obecnie w głębokim kryzysie, którego źródła są systemowe. Wyczerpał się model rozwojowy oparty na wydobyciu i eksporcie surowców energetycznych. Rosję dusi dziś autorytarny system polityczny, w którym kluczowa jest kontrola nad gospodarką, a nie jej efektywność. Brak jest bezpieczeństwa prawnego, praw własności. Mamy do czynienia z arbitralnymi decyzjami organów centralnych, rosnącą represyjnością i ogromną, systemową korupcją. Wbrew deklaracjom władz, nie ma dobrego klimatu dla innowacyjności oraz przeprowadzania inwestycji. Wszystko to nie sprzyja rozwojowi dużego potencjału przedsiębiorczości. Przemysł – z nielicznymi wyjątkami – jest niekonkurencyjny, a wydajność pracy niska. Do tego w sferze finansowej dużym obciążeniem są stale rosnące nakłady na obronność. Zbrojenia są finansowane nawet kosztem wydatków socjalnych.
Dochodzą do tego czynniki doraźne. Najważniejszym z nich jest spadek o niemal połowę cen ropy naftowej na światowych rynkach z jesieni 2014 r., który uwidocznił obecny kryzys. Uzależnione wciąż od eksportu surowców państwo przed dramatycznymi konsekwencjami finansowymi chroni paradoksalnie – porównywalna w skali – deprecjacja rubla. Ta jednak rodzi inne problemy. Warto mieć świadomość, że nawet jeśli ceny czarnego złota powrócą kiedyś do poziomu około 100 dolarów za baryłkę, nie zapewni to Rosji długotrwałego i stabilnego wzrostu gospodarczego. Źródła obecnej sytuacji ekonomicznej są bowiem znacznie głębsze. Negatywnie na rosyjską gospodarkę wpływają również zachodnie sankcje. O ile wcześniej ich znaczenie było przez władze bagatelizowane, o tyle dziś jest ono – z przyczyn polityczno‑propagandowych – wyolbrzymiane. Są one dokuczliwe głównie w sferze finansowej, utrudniając części rodzimych firm rolowanie kredytów i zawieranie kontraktów. Pogarszają też klimat inwestycyjny. Ale nawet jeśli zostaną w końcu zniesione, również nie wystarczy to do przywrócenia wzrostu. Co ciekawe, najsilniej odczuwalne społecznie są rosyjskie kontrsankcje, przyczyniające się do zwiększenia inflacji, a zwłaszcza wzrostu cen żywności. Powoduje to, że obecny kryzys – mimo że statystycznie wciąż mniej głęboki niż ten sprzed 6 lat – jest jednak boleśniejszy dla społeczeństwa, które po raz pierwszy od lat 90. odczuwa spadek płacy realnej oraz dochodów.
Jak na obecną sytuację reagują rosyjskie elity?
Obecny kryzys, a zwłaszcza bolesne dla gospodarki kontrsankcje, uświadomiły elitom skalę uzależnienia Rosji od współpracy gospodarczej z Zachodem. Szczególnie widoczna jest zależność importowa. Według oficjalnych danych w przemyśle przekracza ona 60 proc., ale są też sfery produkcji, w których wynosi nawet 90 proc. Wbrew optymistycznym deklaracjom władz, wysiłki w zakresie substytucji importu są na ogół mało skuteczne i przede wszystkim kosztowne. Obecna sytuacja nie powoduje jednak, że Moskwa zaczyna myśleć o koniecznych reformach strukturalnych. Przeciwnie, system autorytarny jest zaostrzany, a w sferze gospodarczej dominuje taktyka przeczekiwania kryzysu. Podejmowane działania mają charakter doraźny i dotyczą głównie cięć wydatków. Nie likwidują jednak głębokich przyczyn załamania gospodarczego. W ostatnich miesiącach Rosja usiłuje doprowadzić do rozpoczęcia procesu znoszenia zachodnich sankcji, co umożliwiłoby jej też zdjęcie własnych kontrsankcji. Z tego powodu udaje swoją konstruktywność w kwestii regulacji konfliktu na Ukrainie i unika jego poważnej eskalacji. W tym sensie – pośrednio – sankcje odnoszą zatem pewien skutek polityczny. Mniejsza asertywność polityki Kremla widoczna jest też na innych polach, m. in. w postaci ciągle dość wstrzemięźliwej reakcji na areszty państwowych aktywów w związku ze sprawą Jukosu. Nie należy się jednak łudzić, że to jakaś trwalsza zmiana. Kiedy minie ostra faza kryzysu i dojdzie do pewnej normalizacji relacji z Zachodem, Moskwa powróci do bardziej agresywnej polityki.
Jakie nastroje panują dziś wśród społeczeństwa?
W odniesieniu do rosyjskiego społeczeństwa obserwujemy na razie pewien mechanizm kompensacyjny. Państwowa propaganda umacnia obraz pokazujący z jednej strony to, że Rosja padła ofiarą zachodniej agresji geopolitycznej i gospodarczej, a z drugiej strony, że rośnie ona w siłę i po raz pierwszy od rozpadu ZSRR powiększa się jej terytorium. Wywołuje to pewną konsolidację społeczną wokół przywództwa Władimira Putina. Obecna niekorzystna sytuacja ekonomiczna jest zatem na tym tle postrzegana jako zjawisko przejściowe i wywołane czynnikami zewnętrznymi. Pytaniem otwartym jest, czy władzom uda się manipulować nastrojami społecznymi, gdy będzie się ona przedłużać. Jak wcześniej wspomniano, obecny kryzys jest bardzo mocno odczuwany przez Rosjan. Poszerza się sfera ubóstwa. Dokuczliwy jest zwłaszcza wzrost cen żywności i lekarstw, a także cięcia socjalne, w tym zamykanie szpitali i szkół. Jak na razie nie przekłada się to jednak na podwyższenie skłonności do protestu. Także dlatego, że rosyjskie społeczeństwo jest dość odporne i w trudnych sytuacjach koncentruje się przede wszystkim na przetrwaniu. A do tego duża jego część ciągle pamięta znacznie bardziej dramatyczną sytuację socjalną w latach 90.
Jakie w obecnej sytuacji są priorytety rosyjskiej geopolityki?
Wygląda na to, że Rosja chce doprowadzić do czasowego zamrożenia konfliktu we wschodniej Ukrainie. Nie oznacza to całkowitego wstrzymania działań wojennych, lecz raczej zmniejszenie ich intensywności. Moskwa w ten sposób, dodając do tego także demonstrację konstruktywnej postawy w niektórych innych kwestiach (jak chociażby porozumienie z Iranem), chce doprowadzić do pewnej normalizacji stosunków z Zachodem. Zależy jej zwłaszcza na złagodzeniu i – docelowo – zniesieniu sankcji. Nie należy przez to jednak rozumieć, że rezygnuje ze swoich ambitnych celów geopolitycznych. Pozostają one niezmiennie takie same. Zaliczyć do nich można strategiczną kontrolę nad całą Ukrainą oraz szerzej – nad obszarem postradzieckim, gdzie obecnie głównym projektem jest Eurazjatycka Unia Gospodarcza, a także osłabienie struktur zachodnich, wypieranie USA oraz rosyjską penetrację gospodarczą i polityczną. Jak się jednak wydaje, Kreml zdaje sobie sprawę, że celów tych nie da się osiągnąć w krótkim czasie.
Jak obecna „nowa sytuacja” wpływa na działania Rosji wobec Unii Europejskiej w zakresie energetyki?
Z jednej strony napięcie polityczne na linii Rosja – UE doprowadziło do zawieszenia rzeczywistego rosyjsko‑unijnego dialogu energetycznego. Spowodowało to, że Moskwa czasowo zaostrzyła swoją retorykę, szczególnie w odniesieniu do współpracy gazowej. Zaczęto straszyć Wspólnotę zwrotem na Wschód i przekierowaniem dostaw swoich surowców z rynku europejskiego na chiński. Gazprom zapowiedział sprzedaż części unijnych aktywów (m. in. udziały w handlującej gazem niemieckiej spółce VNG) i zrezygnował z budowy South Stream, oskarżając Komisję Europejską o blokowanie projektu. Z drugiej strony, Rosja nadal jest w praktyce zainteresowana utrzymaniem, a nawet zwiększeniem swojej pozycji na wspólnotowym rynku. Świadectwem tego jest choćby forsowanie nowych projektów infrastrukturalnych (np. Turkish Stream, Nord Stream‑2) oraz intensyfikacja kontaktów biznesowych z poważnymi europejskimi firmami energetycznymi (np. E.On, Shell, Engie). Moskwa zdaje sobie bowiem doskonale sprawę z tego, że w najbliższej dekadzie, a prawdopodobnie i w dłuższej perspektywie, żaden inny kierunek zbytu nie stanie się realną alternatywą dla unijnego. Nie ma na to szans nawet rynek chiński. Uruchomienie eksportu do Chin tzw. szlakiem wschodnim (rurociąg Siła Syberii prowadzący ze złóż wschodniej Rosji przez Błagowieszczeńsk do Państwa Środka) nastąpi nie wcześniej niż w 2020 r. Nawet jeśli do tego dojdzie, maksymalny poziom zakontraktowanych obecnie dostaw – 38 mld m3 gazu rocznie – zostanie osiągnięty nie wcześniej niż w okresie 2025‑2030. Poza tym potencjalna wielkość eksportu w tym kierunku jest nieporównanie niższa od wolumenu, który trafia na rynek UE (ponad 137 mld m3 w 2013 r.). W dodatku nie jest powiedziane, że na każdym wyeksportowanym m3 błękitnego paliwa Rosja zarobi w Chinach tyle samo co w Europie.
Czy i w jaki sposób Rosja dostosowuje się do reguł panujących na wspólnotowym rynku?
W środowisku unijnym, szczególnie w sektorze gazowym, od paru lat zachodzą istotne zmiany, które stanowią dla Rosji coraz poważniejsze wyzwanie. Postępuje proces liberalizacji rynku błękitnego paliwa, którego ważnym elementem są regulacje tzw. trzech pakietów energetycznych. W ostatnich kilkunastu latach w państwach UE znacząco rozbudowano infrastrukturę umożliwiającą import LNG. Zauważyć można rosnącą determinację Komisji Europejskiej do forsowania projektów mających na celu dywersyfikację źródeł dostaw gazu. Zmienia się też wreszcie specyfika kontraktów, które w coraz większym stopniu uwzględniają poziom cen na rynkach spotowych. W takich okolicznościach Moskwa prowadzi wobec UE dychotomiczną politykę. Z jednej strony ostro sprzeciwia się regulacyjnym zmianom, oskarżając Wspólnotę o to, że podejmowane przez nią działania są motywowane politycznie i mają wymowę antyrosyjską (choćby wszczęcie w 2012 r. postępowania antymonopolowego przeciwko Gazpromowi). Próbuje też – bezskutecznie jak dotąd – przekonać Unię do zawarcia politycznej umowy, która ustalałaby specjalne reguły rosyjsko‑unijnej współpracy energetycznej, osłabiając tym samym znaczenie regulacji wewnętrznych UE. Z drugiej strony, zaobserwować jednak można szereg działań wskazujących na gotowość podporządkowania się wspólnotowym regułom gry. Ilustracją tego jest choćby dostosowanie się przez Gazprom do zasad tzw. trzeciego pakietu energetycznego wdrażanego na Litwie (sprzedaż aktywów w spółce Lietuvos Dujos). Dodajmy do tego również ustępstwa wobec partnerów handlowych ze Starego Kontynentu domagających się zmian w formułach cenowych czy deklarowaną gotowość do zawarcia kompromisu w ramach prowadzonego przez Komisję Europejską postępowania antymonopolowego. Działania te wynikają głównie z tego, że UE wciąż dla Rosji stanowi kluczowy rynek zbytu (ok. 67 proc. rosyjskiego eksportu gazowego ogółem) i sytuacja ta – jak wskazano wyżej – szybko się nie zmieni.
Jak obecna sytuacja przekłada się na rosyjskie plany działań w poszczególnych sektorach energetycznych?
Z jednej strony na poziomie deklaratywnym, co widać najwyraźniej w sektorze gazowym, Rosja nie zmienia swoich strategicznych celów w zewnętrznej polityce energetycznej. Nie wycofuje się z planów budowy nowych rurociągów: Turkish Stream, drugiej nitki Nord Stream, Siły Syberii‑1 oraz Siły Syberii‑2. Oficjalnie podtrzymuje też zainteresowanie realizacją zainicjowanych wcześniej projektów LNG. Gazprom planuje stworzenie trzeciej linii produkcyjnej w ramach projektu Sachalin‑2 oraz jest zainteresowany budową nowych terminali LNG we Władywostoku i w regionie Morza Bałtyckiego (najprawdopodobniej w Ust‑Łudze). Ze swojego projektu LNG na Sachalinie nie rezygnuje również Rosnieft, a Novatek – drugi największy producent gazu w Rosji – realizuje w zaawansowanym już stadium własny projekt LNG na Jamale (tzw. Jamał‑LNG z udziałem francuskiego koncernu Total i chińskiego CNPC). Deklaruje przy tym wolę budowy kolejnej skraplarni na Półwyspie Jamalskim w przyszłości. Rosyjskie firmy otwarcie też przyznają, że są gotowe do zwiększania dostaw surowców energetycznych na unijny rynek.
Z drugiej strony wiele planów z pewnością ulegnie modyfikacji. Będzie to konsekwencją nie tylko napiętej sytuacji politycznej w relacjach Rosja – Zachód (ten czynnik ma znaczenie szczególnie w kontekście ograniczonych możliwości pozyskiwania kapitału zagranicznego przez rosyjskie przedsiębiorstwa), ale też zmieniających się warunków na regionalnych rynkach energetycznych. Moskwa nie będzie w stanie zrealizować równolegle i w zakładanych terminach wszystkich – niezwykle kosztownych – projektów gazowych. Szczególnym wyzwaniem będzie dla niej również sytuacja na wspólnotowym rynku naftowym. Co prawda udział rosyjskich firm w unijnym imporcie ropy stanowił w ostatnich latach ogółem około 30 proc., a ilościowo Rosja pozostaje największym eksporterem do państw UE, to wolumen tego surowca się zmniejsza. Jest to efekt systematycznego obniżania się poziomu jego konsumpcji w Unii. Stąd też naftowy zwrot ku Chinom wydaje się być już nie tylko decyzją polityczną, ale działaniem spowodowanym sytuacją ekonomiczną. W przeciwieństwie bowiem do negatywnych długoterminowych prognoz dla konsumpcji ropy w UE, azjatycki popyt ma rosnąć bardzo dynamicznie. Innym przykładem wymuszonej rynkowo rewizji planów jest de facto zamrożenie przez Rosję projektu budowy elektrowni jądrowej w Kaliningradzie. Na tę decyzję wpływ miał zarówno brak zainteresowania importem rosyjskiej energii elektrycznej wśród sąsiednich państw unijnych, jak i trudności z pozyskaniem finansowania zewnętrznego.
Gdzie leży interes Unii Europejskiej w energetycznej grze z Rosją?
Stwierdzenie, że pomiędzy Brukselą i Moskwą występuje gospodarcza współzależność to truizm. Często zwraca się uwagę, że jest ona asymetryczna na korzyść Unii. I jest to prawda – dla Rosji rynek europejski jest i pozostanie kluczowy. Obecnie stanowi on około 50 proc. jej obrotów handlowych z zagranicą i około 75 proc. eksportu surowcowego. Z kolei dla UE rynek rosyjski ma mniejsze znaczenie, ograniczone w dużym stopniu do importu gazu i ropy. Problem polega na tym, że czasami po stronie zachodniej myśli się i działa jakby było odwrotnie, przyjmując że to Unii i jej państwom członkowskim bardziej powinno zależeć na bliskich stosunkach z Rosją niż vice versa. Kluczem w relacjach gospodarczych z Moskwą jest konsekwencja i asertywność. Mimo że rozwiewa się już nieco mit wielkiego rynku wschodniego, UE dalej powinna rozwijać bilateralną współpracę, w tym importować surowce energetyczne. Oczywiście, pod warunkiem korzystnej ceny i zachowania unijnych standardów. Jeżeli – w skali całej Wspólnoty – będziemy działać razem i asertywnie, Rosja, choć niechętnie i z oporami, ale jednak będzie dostosowywać się do europejskiego prawa, w tym wymogów trzeciego pakietu energetycznego. Nie szukajmy zatem z Moskwą żadnych umów na „specjalnych” warunkach, bo będzie to rodziło patologie i – na dłuższą metę – szkodziło.
Jaką taktykę działań wobec Rosji powinna przyjąć Polska?
Przede wszystkim powinniśmy odrabiać swoją pracę domową w zakresie wdrażania unijnych dyrektyw, liberalizowania rynku, budowy infrastruktury, w tym połączeń energetycznych z sąsiadami (co ma już miejsce) itp. A szerzej: tworzyć silne i sprawne państwo. Ten proces doprowadzić powinien do sytuacji, w której nie będzie miało większego znaczenia, skąd pochodzi np. importowany gaz, bo w razie konieczności rosyjski surowiec będzie można zastąpić dostawami z innych kierunków. Umowy będą oparte na krótkoterminowych kontraktach oraz (bądź) na rynku spotowym, bez klauzul zakazu reeksportu czy „bierz lub płać”. Do współpracy z Rosją na zdrowych zasadach nie będziemy wówczas potrzebowali żadnych politycznych zabiegów. Wymusi ją rynek.
Źródło: Centrum Strategii Energetycznych