ROZMOWA
W rozmowie z dr Szymonem Kardasiem z Ośrodka Studiów Wschodnich poruszona została kwestia reakcji Komisji Europejskiej na Nord Stream 2. To projekt, który polscy politycy okrzyknęli jednogłośnie zagrożeniem dla bezpieczeństwa energetycznego Polski. Czy reakcja Brukseli jest zadowalająca? Czy będzie skuteczna?
BiznesAlert.pl: Czy stanowisko KE, że Nord Stream 2 musi podlegać prawu UE wyklucza realizację tego projektu jak w przypadku South Stream? Dlaczego?
Nie, co najmniej z dwóch powodów.
Po pierwsze, w przypadku projektu South Stream mieliśmy do czynienia z inną, bardziej złożoną sytuacją w odniesieniu do podstaw prawnych realizacji projektu. Z jednej strony Gazprom utworzył spółki joint venture z partnerami handlowymi działającymi w państwach, przez które miał przebiegać South Stream (innymi słowy umowy zawierane między przedsiębiorcami). Z drugiej jednak, Federacja Rosyjska zawarła również z państwami europejskimi (Bułgarią, Serbią, Węgrami, Grecją, Chorwacją, Słowenią, Austrią) umowy międzyrządowe, regulujące nie tylko kwestie dotyczące budowy gazociągu, ale również odnoszące się do zasad jego funkcjonowania już po realizacji inwestycji. Ponieważ Komisja Europejska ma kompetencje do kontrolowania umów międzyrządowych zawieranych przez państwa członkowskie UE pod kątem ich zgodności z unijnym prawem, miała prawo poddać je formalnej i merytorycznej kontroli (co uczyniła jeszcze w 2013 r.). W przypadku umów dotyczących South Stream KE sformułowała szereg zarzutów kwestionując zgodność porozumień m. in. z regulacjami tzw. trzeciego pakietu energetycznego (KE zwróciła uwagę, że umowy powinny uwzględniać to, że Gazprom jako producent i dostawca nie może być właścicielem i operatorem gazociągu; że umowy powinny zapewniać dostęp stron trzecich do gazociągu; wreszcie, że umowy w przejrzysty sposób rozstrzygać kwestię taryf przesyłowych).
W przypadku Nord Stream 2 sytuacja jest inna, gdyż jak dotąd jedyną podstawę prawną projektu stanowi niewiążący Protokół podpisany przez Gazprom, OMV, Shell i E.On podczas czerwcowego Międzynarodowego Forum Gospodarczego w Petersburgu oraz Umowa o utworzeniu konsorcjum w sprawie budowy gazociągu Nord Stream 2, podpisana przez Gazprom, BASF, OMV, E.On, Shell i Engie 4 września 2015 r. we Władywostoku. Z czysto formalnego punktu widzenia więc projekt Nord Stream 2 jest – jak na razie – rzeczywiście czysto komercyjnym projektem, gdyż bazę prawną jego realizacji stanowią wyłącznie umowy zawarte między przedsiębiorstwami energetycznymi (nie zawarto jak dotąd, i niewiele na to wskazuje by miało to nastąpić, żadnej umowy międzyrządowej w tej sprawie, co znaczącą ogranicza możliwości ingerencji Komisji Europejskiej w kontrolę projektu przed przystąpieniem do jego rzeczywistej realizacji).
Po drugie, w świetle regulacji przewidzianych prawem UE, zarówno w sytuacji gdy zawierane są umowy międzyrządowe, jak i w sytuacji gdy zawierane są wyłącznie umowy między przedsiębiorstwami energetycznymi, KE nie ma kompetencji umożliwiających prawne „zablokowanie” projektu. Wszczęcie kontroli w sprawie umów międzyrządowych w sprawie South Stream formalnie nie wstrzymało realizacji inwestycji; problemy prawne, które się w związku z tym pojawiły, stały się jednak jedną z przyczyn, dla których Rosja sama zrezygnowała z jego realizacji, co ogłosił prezydent Putin w grudniu 2014 r.
Jakie ma znaczenie odwołanie do Europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego?
Jest ważne z punktu widzenia polityki energetycznej UE i budowanej unii energetycznej. Komisja Europejska w raporcie o stanie unii energetycznej bardzo delikatnie w formie, ale jednoznacznie w treści zasygnalizowała, że projekt Nord Stream 2 nie wpisuje się w priorytety unijnej polityki energetycznej, w ramach której jednym z kluczowych postulatów jest potrzeba dywersyfikacji źródeł dostaw gazu do UE (KE wyraźnie stwierdziła, że nowy gazociąg nie umożliwi dostępu do nowych źródeł zaopatrzenia, a jedynie zwiększy moce przesyłowe z Rosji do UE). Przywołując w akapicie poświęconym projektowi Nord Stream 2 informację wskazującą, że dotychczasowe moce przesyłowe dla eksportu rosyjskiego gazu do UE wykorzystywane są zaledwie w 50%, oświadczyła tym samym – choć oczywiście bardzo dyplomatycznym językiem – że kolejny rurociąg z Rosji do UE jest po prostu niepotrzebny.
Poza tym warto zwrócić uwagę, że stanowisko wobec Nord Stream 2 przyjęte przez KE w raporcie, być może mało efektywne w formie, jest jednak mocne w treści. Komisja Europejska nie może formalnie zablokować budowy gazociągów takich jak Nord Stream; może jednak – i dała tego dowód chociażby w kwestii innych projektów rurociągowych ważnych dla Rosji (South Stream, OPAL) – zdecydowanie stać na straży przestrzegania unijnego prawa energetycznego, chroniąc tym samym bezpieczeństwo rynku wewnętrznego UE. I to zobowiązanie zostało dość jednoznacznie wyrażone w Raporcie.
Jak raport o stanie Unii Energetycznej odnosi się do kwestii uniezależnienia od gazu z Rosji i czy doszło do zmiany akcentów?
Co prawda w Raporcie podsumowującym dotychczasowe działania w sprawie budowy unii energetycznej kwestie bezpieczeństwa energetycznego (dywersyfikacji dostaw), solidarności energetycznej, zaufania znalazły się za punktami dotyczącymi dekarbonizacji, efektywności energetycznej i integracji rynków energetycznych, ale nie należy zapominać, że dokument jest tylko sprawozdaniem z realizacji postulatów zawartych w dokumentach programowych, a nie ich nowelizacją.
W tym sensie priorytety nakreślone zarówno w „Europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego” (maj 2014), jak i „Pakiecie dotyczącym unii energetycznej” (luty 2015 r.) pozostają w mocy. A wśród nich postulat dywersyfikacji źródeł dostaw surowców energetycznych zajmował wysokie miejsce i został sformułowany dość jednoznacznie (szczególnie wyraźnie w „Europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego”).
Jednocześnie oczywiście warto systematycznie śledzić przebieg dyskusji na temat hierarchii priorytetów w ramach unijnej polityki energetycznej; koncept unii energetycznej jest bowiem nadal bardzo płynny, co rodzi w przyszłości ryzyko bardziej odczuwalnej zmiany akcentów w dokumentach strategicznych np. w kierunku coraz większego dowartościowywania w ramach polityki energetycznej kwestii klimatycznych.
Jakie są konsekwencje dla śledztwa antymonopolowego Komisji przeciwko Gazpromowi?
Żadne.
Nie należy łączyć kwestii, które z punktu widzenia unijnego prawa są – proceduralnie – całkowicie różne (odrębne).
Budowa nowej infrastruktury przesyłowej, postulaty dywersyfikacji źródeł dostaw gazu, egzekwowanie regulacji przewidzianych energetycznymi pakietami liberalizacyjnymi, zwiększanie efektywności energetycznej etc. to kwestie będące przedmiotem unijnej polityki energetycznej. Są one przedmiotem działań z jednej strony Wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej ds. unii energetycznej Maroša Šefčoviča, a z drugiej głównej jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za kwestie energetyczne w ramach KE czyli Dyrekcji Generalnej ds. Energii.
Postępowanie antymonopolowe przeciwko Gazpromowi, prowadzone od września 2012 r., jest całkowicie odrębną kwestią. Sprawą tą zajmuje się Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji, której zadaniem jest analizowanie zachowań podmiotów działających na rynku wewnętrznym UE (w różnych sektorach i branżach, w tym oczywiście energetycznej) pod kątem ich zgodności z unijnym prawem konkurencji. Innymi słowy ewentualne działania podejmowane przez KE w sprawie kontroli przestrzegania unijnego prawa (np. regulacji tzw. trzeciego pakietu energetycznego) przez podmioty korzystające z unijnej infrastruktury energetycznej nie mają żadnego wpływu na wynik prowadzonego równolegle postępowania antymonopolowego (i odwrotnie).
Brak „pakietowości” w postępowaniu jest niewątpliwie atutem systemu regulacji, jaki obowiązuje w ramach UE. Dokładnie odwrotny sposób myślenia prezentuje często w zderzeniu z Komisją Europejską Rosja, która najbardziej byłaby zainteresowana zastosowaniem „pakietowego” schematu do rozwiązywania grupy problemów prawnych jakie nagromadziły się w relacjach Rosja – UE (najlepiej w formie kompleksowego politycznego porozumienia).
Rozmawiał Wojciech Jakóbik
