Jakóbik: Kto paraliżuje Komisję w sprawie Nord Stream 2? (ANALIZA)
– Rosyjska propaganda, niestety powielana także w zachodnich mediach, powtarza tezę, że los Nord Stream 2 został przypieczętowany dzięki poparciu przewodniczącego Komisji Europejskiej Jeana Claude’a Junckera oraz opinii jej prawników, którzy twierdzą, że kontrowersyjny projekt nie musi być podporządkowany prawu unijnemu. To nieprawda. Komisja ukrywa dokumenty na ten temat. BiznesAlert.pl do nich dotarł – pisze redaktor naczelny Wojciech Jakóbik.
Projekt zakłada budowę drugiego gazociągu z Rosji do Niemiec przez Bałtyk, który zagrozi bezpieczeństwu dostaw, rozwojowi rynku i dywersyfikacji w Europie Środkowo-Wschodniej. Z tego względu projekt krytykują Polska, Grupa Wyszehradzka, kraje bałtyckie, Rumunia, Chorwacja, a jasnej oceny prawnej domagają się Dania i Szwecja, które w 2017 roku będą musiały udzielić ewentualnej zgody na pociągnięcie odcinków przez ich wody terytorialne.
Od tego, czy Nord Stream 2 ma podlegać prawu unijnemu, będzie zależała przyszłość projektu. Jeżeli Gazprom będzie musiał dostosować go do prawa Unii, zakończenie budowy zaplanowane na 2019 roku może być co najmniej odłożone w czasie. Z punktu widzenia krytyków, jak Polska, to cenny czas na zaproponowanie alternatywy jak Korytarz Norweski. Być może jednak koszt polityczny i ekonomiczny Nord Stream 2 wzrósłby w takim scenariuszu ponad gotowość Moskwy i Berlina do forsowania tego przedsięwzięcia.
W otoczeniu medialnym funkcjonuje nieoficjalna informacja EurActiv.com na temat rzekomego poparcia Jeana Claude’a Junckera dla kontrowersyjnego gazociągu Nord Stream 2. Jego szarą eminencją opisywaną na łamach BiznesAlert.pl jest Martin Selmayr, port parolle Berlina w Komisji.
Nie wiadomo czy wpływał na Junckera i czy w razie odpowiedzi pozytywnej byłaby to realizacja deklaracji wicekanclerza Niemiec Sigmara Gabriela z wityzy u prezydenta Rosji Władimira Putina z października 2015 roku. Wicekanclerz zapewnił wtedy Putina, że „nie pozwoli, aby Komisja Europejska mieszała się” w projekt Nord Stream 2.
Berlin zapewnia Moskwę, że nie pozwoli Brukseli mieszać się do Nord Stream 2
Komisja wmieszała się w projekt, ale w jej łonie trwa konflikt frakcji o różnym spojrzeniu na kontrowersyjne przedsięwzięcie. Jest on skrzętnie ukrywany przez Junckera. Na Twitterze prym wiedzie zaś nowy rzecznik konsorcjum Nord Stream 2, który tworzy rzeczywistość przekonując komentatorów z Polski, że spór prawny o projekt został już rozstrzygnięty, a wszelkie próby ustalenia prawdy to „upolitycznianie sporu”. Jest inaczej. To polityka zwolenników projektu, którzy mogli uzyskać wpływy w Komisji uniemożliwia przejrzystość dyskusji na ten temat. Bruksela ma kwity na Nord Stream 2, ale od roku nie chce ich ujawnić. W ten sposób nie realizuje swej instytucjonalnej roli obrońcy traktatów, a jej bezczynność wykorzystują budowniczowie Nord Stream 2 do kreowania polityki faktów dokonanych. Czy znalazła się pod nieformalnym wpływem Niemiec?
Nord Stream 2 musi podlegać prawu…
24 lutego 2017 roku szef Dyrektoriatu Generalnego ds. Energii (DG Energy) w Komisji Europejskiej Dominique Ristori napisał do niemieckiego regulatora energetyki (Bundesnetzagentur – BnetzA) list, w którym stwierdza, że prawo Unii Europejskiej w przypadku „jakiejkolwiek infrastruktury naziemnej ma w jasny sposób zastosowanie”, a Dyrektywa Gazowa, Regulacja o Bezpieczeństwie Dostaw (SOS) i powiązane z nimi Kody Sieci są możliwe do zaaplikowania. Prawnicy i specjaliści z dyrektoriatu Ristoriego zajmują się tworzeniem regulacji i projektów dokumentów unijnych z zakresu energetyki.
Jednocześnie Ristori podkreśla, że morskie odcinki nowej infrastruktury „nie mogą” być budowane i obsługiwane wyjątkowo w oparciu o prawo kraju trzeciego (w przypadku Nord Stream 2 – rosyjskiego), ani w „pustce prawnej”. Szef DG Energy zaleca w celu usunięcia tego problemu stworzenie „specyficznego reżimu prawnego” dla podmorskiego odcinka gazociągu Nord Stream 2.
W tym zakresie oczekuje ustalenia właściwej przejrzystości pracy gazociągu, niedyskryminacyjnego wyznaczania taryf (niezależny operator, którym nie może być Gazprom), odpowiedniego poziomu dostępu stron trzecich (Gazprom nie może mieć monopolu na przepustowość), odpowiedniego stopnia prawnego rozdziału właścicielskiego (Gazprom nie może być jednocześnie dostawcą i operatorem). Dominique Ristori wezwał Bnetza do zapewnienia odpowiednich ram regulacyjnych dla Nord Stream 2 w zgodzie z powyższymi wytycznymi.
Ristori bazował na wewnętrznej opinii prawników DG Energy z 15 stycznia 2016 roku, o której pisało już Politico.eu i BiznesAlert.pl. Mimo to nadal nie została ona ujawniona przez Komisję. Wynika z niej, że „główne gwarancje trzeciego pakietu energetycznego miałyby zastosowanie dla odcinka Nord Stream 2 pod jurysdykcją terytorialną Unii Europejskiej”. W dokumencie są wyliczone wspomniane wyżej: third party access, niezależna regulacja taryf i rozdział właścicielski.
Co istotne, DG Energy oceniło potencjalną zgodność Nord Stream 2 z prawem unijnym, bazując na informacjach dostępnych obecnie, których niedobór stwierdziła Komisja ustami wiceprzewodniczącego Marosza Szefczovicza. Jednak według prawników z DG Energy w obecnym kształcie Nord Stream 2 nie zapewni wolnego dostępu do przepustowości, daje monopol eksportowy Gazpromowi, nie wiadomo jaki wprowadzi reżim taryfowy. Wiadomo za to, że konsorcjum Nord Stream 2 mogłoby być operatorem gazociągu tylko pod warunkiem, że Gazprom oraz jego ewentualni partnerzy z Europy zeszliby z obecnych 100 procent akcjonariatu (dzierżonych przez Rosjan) do „całkowicie pasywnego” pakietu mniejszościowego, gwarantującego niezależność, co i tak mogłoby się spotkać z krytyką Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta.
…ale Rosja musiałaby je stworzyć
Aby to zmienić, Rosjanie musieliby zmodyfikować swoją legislację tak, aby nie stała ona w sprzeczności z regulacjami europejskimi. DG Energy podkreśla, że nie jest to problem z punktu widzenia prawa, ale z punktu widzenia polityki postulat zmiany prawa przez Rosję w celu uszanowania prawa Unii „dodaje wrażliwości sprawie”. Oznacza to, że DG Energy przyznaje, że Rosjanie mogą nie chcieć podporządkować się prawu Unii. „Idealnym rozwiązaniem byłoby międzynarodowe porozumienie UE-Rosja”, które ustanowiłoby reżim prawny dla Nord Stream 2.
Dyrektoriat stwierdza jednak, że takie porozumienie może być postrzegane jako politycznie niemożliwe. Dlatego proponuje także kompromis w postaci układu między Rosją, a krajami, których wód terytorialnych dotoczy gazociąg (Niemcy, Dania, Szwecja i Finlandia). Podkreśla, że „jakikolwiek kompromis wykluczający pełną aplikację prawa unijnego byłby prawnie wątpliwy”.
Co ważne, DG Energy zbija argument zwolenników Nord Stream 2, że jest to projekt rozbudowy Nord Straam 1 i skoro pierwszy gazociąg z Rosji do Niemiec nie podlega trzeciemu pakietowi, to kolejne nitki także nie muszą. W przypadku odnogi Nord Stream 1 biegnącej na zachód (NEL) zastosowano model integracji pionowej, który pozwolił zachować operatorstwo podmiotowi związanemu z dostawcami przy rozdzieleniu kompetencji w sposób systemowy, a nie własnościowy. DG Energy podkreśla jednak, że to rozwiązanie było później krytykowane przez Komisję Europejską, a propozycja zastosowania podobnego przy Nord Stream 2 wysunięta przez BnetzA ma dopiero uzyskać odpowiedź Brukseli.
Niemcy: Nie da się podporządkować Nord Stream 2 prawu
Bnetza odpowiedziała na pismo Dominique Ristoriego dnia 3 marca tego roku. Oceniła, że Nord Stream 2 będzie podlegał „generalnym regulacjom niemieckim” i nie jest potrzebne stworzenie specjalnego reżimu prawnego. Ponadto, w przekonaniu Niemców gazociąg nie powinien podlegać trzeciemu pakietowi energetycznemu w całości, bo odcinek naziemny jest tylko małym fragmentem projektu o długości kilku kilometrów. W przekonaniu BnetzA „podmorskie gazociągi importowe nie podlegają trzeciemu pakietowi energetycznemu”. Jako precedensy, w których nie zastosowano tych regulacji podaje Nord Stream 1, Green Stream i MEDGAZ. Powołuje się w tym kontekście na opinię prawników Służby Prawnej Komisji Europejskiej.
W praktyce Niemcy odbijają piłeczkę do Brukseli. Według BnetzA operator nie ma kompetencji do dalszego „quasi-regulacji” i jest to odpowiedzialność europejskiej legislacji. Jednocześnie podkreśla, że liczy na jak najszybsze uzyskanie prawnej jasności odnośnie Nord Stream 2.
Konflikt praw przezwyciężyłby układ UE-Rosja
Niemcy z Bnetza powołują się na wewnętrzną opinię służby prawnej Komisji Europejskiej z grudnia 2015 roku nieujawnioną opinii publicznej z niewyjaśnionych przyczyn przez biuro przewodniczącego Komisji Europejskiej. Nie wiadomo, czy jest to skutek działań Junckera albo Selmayera, ale rodzi obawy o próby tuszowania sporu o Nord Stream 2 w celu utorowania jego realizacji polityką faktów dokonanych.
Pracownicy służby prawnej Komisji są innego zdania niż DG Energy. Z ich punktu widzenia należy go zakwalifikować jako „linię przesyłową”. Ze względu na to, że ma łączyć systemy przesyłowe gazu Rosji i Niemiec jest według prawników „połączeniem gazowym/interkonektorem” według definicji z Artykułu 2, punktu 17 Dyrektywy Gazowej. Przypominają, że według DG Energy Artykuł 36 pozwala na wyłaczenie nowej infrastruktury spod trzeciego pakietu pod szeregiem warunków, jeżeli są to interkonektory.
Ich zdaniem jednak nieudzielenie Nord Stream 2 wyłączenia spod prawa unijnego stawia go w gorszej sytuacji w porównaniu z gazociągami łączącymi systemy wewnątrz Unii Europejskiej, co „trudno w sposób obiektywny uzasadnić”. To z tego względu zwolennicy Nord Stream 2 twierdzą, że próba ograniczenia go prawem unijnym jest upolitycznianiem sporu.
Pracownicy Komisji podkreślają, że w Dyrektywie Gazowej nie ma zapisów zmuszających krajowego regulatora (w tym przypadku BnetzA) do objęcia interkonektorów specyficznym reżimem prawnym. Powinien on zgodnie z Artykułem 11 być wprowadzony na terenie kraju trzeciego, nad którym „niemieckie władze” nie mają jurysdykcji. Autorzy opinii przyznają, że ze względu na fakt, iż Dyrektywa Gazowa nie przewidziała wymogu wdrożenia trzeciego pakietu energetycznego przy gazociągach łączących kraje członkowskie z krajami trzecimi, prawo unijne nie zawiera mechanizmu, który pozwala osiągnąć ten cel w tym przypadku. Z tego względu będzie trudno narzucić unijny reżim prawny wobec Nord Stream 2. Ich zdaniem mamy do czynienia z „konfliktem praw”, który powinien zostać rozwiązany za pośrednictwem „międzynarodowych negocjacji”. Dokument podpisał Luis Romero Requena, Dyrektor Generalny Służby Prawnej Komisji Europejskiej.
Jednostronna narracja i ukryte dokumenty Komisji
Od czasu artykułu Financial Times, w którym opisano spór w Komisji Europejskiej w sprawie możliwości zastosowania prawa unijnego wobec Nord Stream 2, w mediach króluje narracja, jakoby status gazociągu został już przesądzony. Podejmowane są próby przekonania opinii publicznej, że projekt jest czysto ekonomiczny, podczas gdy z niejasnych przyczyn wpływa on na paraliż Komisji i dzieli Unię Europejską, co poza innymi argumentami dowodzi, że ma charakter polityczny. Za to krytycy przedsięwzięcia są oskarżani o upolitycznianie sporu poprzez domaganie się informacji na jego temat.
Tymczasem Komisja Europejska nie przyjęła żadnej oficjalnej deklaracji w tej sprawie, pozostaje skłócona, a jedyne co dociera do opinii publicznej, to przecieki na korzyść wersji rosyjskiej. Jednak szereg dokumentów przedstawionych powyżej nie pozwala na jednoznaczną ocenę. Ta niejasność to argument za rygorystyczną oceną prawną Nord Stream 2, której domagają się jego krytycy.
Z dokumentów Komisji Europejskiej wynika natomiast, że można w pełni zastosować prawo Unii Europejskiej wobec Nord Stream 2, ale wymagałoby to układu politycznego z Rosją, który jest mało prawdopodobny. To ważny asumpt do dyskusji z Komisją Europejską na temat postawienia takich oczekiwań przed Moskwą. Bruksela, gdyby zechciała, mogłaby wymusić na Moskwie przestrzeganie swojego prawa.
Spór można rozstrzygnąć na korzyść DG Energy i krytyków Nord Stream 2, ale jest do tego potrzebna wola wewnątrz Komisji. Jednak tej zabrakło nawet na to, aby ujawnić dokumenty pokazujące spór o Nord Stream 2 wewnątrz instytucji.
Fasadowe ustępstwa Gazpromu
Jednocześnie niepokojąca jest próba ugody Gazprom-Komisja Europejska w toku śledztwa antymonopolowego bez wyznaczenia konkretnych zobowiązań Rosjanom. Obecna propozycja jest fasadowa, choć w mediach przedstawiana jest jako sposób na ucywilizowanie Gazpromu i argument za zgodą na Nord Stream 2.
Komisja Europejska przedstawiła propozycję ugody uzgodnioną z Gazpromem w toku śledztwa antymonopolowego. Nie daje ona poprawy sytuacji Polsce ani pozostałym krajom Europy Środkowo-Wschodniej. Nie zaszkodzi także Gazpromowi, który uniknie kar i jedynie formalnie potwierdzi gotowość do większej elastyczności na rynku, którą od lat wprowadza w życie.
Komisja i Gazprom ustaliły, że w celu uniknięcia kary sięgającej 10 procent globalnych przychodów Gazprom odpowie na trzy zarzuty: niesprawiedliwą cenę, dzielenie rynków i niepurawniony wpływ na infrastrukturę. W tym celu ma powiązać w nieokreślony sposób formułę cenową z nieokreśloną giełdą europejską, pozwolić na wolny przepływ gazu przez infrastrukturę na którą ma wpływ (państwa bałtyckie i Bułgaria). Ze względu na to, że taki wpływ stwierdzony w przypadku Gazociągu Jamalskiego wynika z umowy międzyrządowej Polska-Rosja, w toku śledztwa nie można było poczynić ustaleń na korzyść Polski. Może to zapewnić nowelizacja regulacji IGA, która ma pozwolić Komisji rewidować umowy między rządami.
Gazprom od czasu rewolucji łupkowej, zwiększenia się podaży gazu na światowych rynkach oraz poprawy dostępu do alternatywnych źródeł, wprowadził politykę większej elastyczności wobec klientów. Zmiany formuły cenowej nastąpiły w przypadku klientów zachodnioeuropejskich, stopniowo znoszone są klauzule o zakazie reeksportu blokujące wolny przepływ gazu (np. w umowie z PGNiG pięć lat temu, w 2012 roku). Gazprom odsprzedaje pozostałe udziały w infrastrukturze przesyłowej gazu na Litwie i Łotwie w zgodzie z antymonopolowym, trzecim pakietem energetycznym nie pozwalającym na jednoczesne zarządzanie gazociągiem i słanie nim gazu.
Można zatem uznać, że ustępstwa Gazpromu są fasadowe i mało kosztowne. Jeśli zostaną przyjęte po teście rynkowym za siedem tygodni, to Rosjan nie spotkają żadne kary za nadużycia w przeszłości. Byłoby to łagodne podejście w kontraście do potraktowania Microsoftu, który płacił kary. Ugodę krytykują Polacy z PGNiG, ale także parlamentarna Komisja ds. Przemysłu, Badań Naukowych i Energii w której skład wchodzą posłowie z różnych krajów.
Kto paraliżuje Komisję?
Komisja od roku nie chce ujawnić dokumentów świadczących o różnicach zdań na temat Nord Stream 2 w jej łonie. Nie przedstawiła także stanowczych żądań zmiany zachowania Gazpromu w toku śledztwa antymonopolowego. Do tego można dodać także zgodę na większe wykorzystanie istniejącej infrastruktury do dalszej ekspansji Gazpromu w Europie Środkowo-Wschodniej, czyli decyzję ws. OPAL z z 28 października 2016 roku. Jej wykonanie zostało czasowo zawieszone ze względu na skargę PGNiG i polskiego rządu do Trybunału Sprawiedliwości UE.
W świetle tych faktów zasadne jest pytanie o to, czy Brukselę paraliżują wpływy niemieckie, co byłoby zgodne z obietnicą daną przez wicekanclerza Gabriela prezydentowi Władimirowi Putinowi zapisaną w stenogramach Kremla.
