O co chodzi z trajektoriami, punktami referencyjnymi, charakterem, poziomem, egzekwowaniem i konsekwencjami unijnego celu neutralności klimatycznej do 2050 roku? Tłumaczy Paweł Wróbel, współpracownik BiznesAlert.pl, szef Gate Brussels. – Choć 2050 rok jest odległy, a sposób realizacji dość mglisty to pewne jest, że perspektywa roku 2030 jest znacznie bardziej sprecyzowana – ocenia.
Polityczne i prawne funkcjonowanie Unii Europejskiej w dużej mierze oparte jest o planowanie. To zaś wiąże się z wyznaczaniem celów krótko-, średnio-, bądź długoterminowych. Szczególnie cele wynikające z polityki klimatycznej i energetycznej budzą wiele emocji. Warto więc przybliżyć to na co warto zwrócić uwagę w przypadku unijnych celów, np. w sprawie osiągnięcia neutralności klimatycznej UE do 2050 roku.
Polityka czy prawo?
Cel może być zapisany w deklaracjach politycznych, takich jak np. plany działania nowej Komisji Europejskiej, priorytety poszczególnych komisarzy, deklaracje grup politycznych w Parlamencie Europejskim, czy nawet zapisy konkluzji Rady Europejskiej. Takie cele nie mają mocy prawnej. Tylko zapisy w aktach legislacji unijnej np. dyrektywach czy rozporządzeniach umocowują je jako obowiązujące prawnie. To otwiera drogę do zapisów, które zobowiązują państwa do bezpośredniego stosowania, bądź transpozycji w krajowych aktach prawnych.
Cele zapisane w unijnym prawie dają także możliwość wyciągania konsekwencji w przypadku ich nierealizowania. Ponadto, dużo trudniej je zmienić, niż te które są „tylko” polityczne. Rewizja rozporządzeń czy dyrektyw wymaga uruchomienia długiego procesu legislacyjnego i osiągnięcia zgody uczestniczących w nim instytucji.
Wiążący czy dobrowolny?
Jeśli cel zapisany w legislacji jest ustalony jako wiążący oznacza to, że jego niewykonanie pociągnie za sobą konsekwencje prawne. Komisji Europejskiej daje to podstawę do wszczęcia procedury naruszeniowej, która może skutkować nałożeniem kar finansowych na państwa które nie realizują obowiązku prawnego. W przypadku celu dobrowolnego takich możliwości nie ma. Choć nie oznacza to, że Unia nie dąży do jego realizacji. W obu przypadkach działanie UE np. poprzez współfinansowanie odpowiednich inwestycji skierowane jest na stworzenie możliwości ich wsparcia. Przykładem celu niewiążącego jest osiągnięcie do 2020 roku poziomu 10 procent elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych między państwami unijnymi.
Poziom unijny czy również krajowy?
Unijne cele definiowane są jako – do wykonania na poziomie całej UE, bądź także na poziomie wszystkich państw członkowskich, co nie oznacza że w równym stopniu. Np. cele OZE – zarówno 20 procent do 2020 roku i 32 procent do 2030 roku są określone na poziomie unijnym, co oznacza, że te poziomy udziału odnawialnych źródeł w zużyciu energii brutto mają być osiągnięte na poziomie Unii. Wkład państw członkowskich nie jest równy, ale łączne wysiłki mają wykonać cel.
Celowi unijnemu mogą towarzyszyć cele krajowe. To oznacza, że państwom członkowskim wyznaczone jest zadanie osiągnięcia konkretnego poziomu udziału w celu. Tak jest w przypadku celu OZE do 2020 roku. W dyrektywie określono jaki minimalny udział odnawialnych źródeł każde państwo ma osiągnąć. Najwyższy został ustalony dla Szwecji (49 procent), a najniższy dla Malty (10 procent). Natomiast cel na rok 2030 opiera się na dobrowolnych kontrybucjach wszystkich państw członkowskich, choć nie mogą być one niższe niż ich cele krajowe na rok 2020, a łącznie mają dać 32 procent na poziomie całej Unii. To jednak nie są cele krajowe.
Jaka ścieżka realizacji?
Wyznaczenie celu to jedno, a drugie to określenie tego w jakim tempie ma być zrealizowany. Z jednej strony można pozostawić wykonawcom pełną dowolność, skupiając się jedynie na wskazaniu ostatecznego terminu do którego musi nastąpić jego wykonanie. Alternatywą jest kontrolowanie tempa realizacji celu w określonym czasie. Legislacja może wyznaczać tzw. trajektorię, czyli „ścieżkę dojścia” na jaką unia bądź państwa mają wkroczyć by realizować cel w określonym okresie czasu. Na takiej ścieżce mogą być wyznaczone punkty referencyjne np. określone lata, w których następować ma stopniowa realizacja założeń. W tych latach następuje weryfikacja osiągniętych postępów. Pozwala to zawczasu wprowadzać ewentualne środki zaradcze, nie czekając na ostateczny termin. Taką metodę przyjęto m.in. w przypadku celów OZE i efektywności energetycznej na rok 2030. Latami w których sprawdzany będzie postęp są – 2022, 2025 i 2027. Państwa będą musiały wykazać, że nie odkładają zadania na ostatni moment, tuż przed 2030 rokiem.
Konsekwencje – jakie, kiedy, kto ponosi?
Ustalenie szczegółów celu pozwala określić jakie konsekwencje wynikają z przyjętych zapisów. Przede wszystkim kto i kiedy może zostać pociągnięty do odpowiedzialności jeśli nie wykona swojego obowiązku.
Analizując na tej podstawie cel neutralności klimatycznej UE do 2050 roku można określić, że – po przyjęciu przez Komisję Europejską w dniu 4 marca br. propozycji rozporządzenia ustanawiającego Europejskie Prawo Klimatyczne cel ten stał się prawnie obowiązującym. Jest wiążący, ale tylko na poziomie unijnym. Uprawnione jest więc twierdzenie, że nie wszystkie państwa muszą osiągnąć neutralność klimatyczną w tym czasie. Nawet jeśli tak się stanie to prawo klimatyczne nie będzie podstawą do wyciągania konsekwencji wobec tych państw. Jedynym warunkiem, który muszą spełnić jest wykazanie, że czyniły odpowiednie wysiłki. Co więcej, ewentualne działania dot. konsekwencji będzie można rozpatrywać nie wcześniej niż na początku 2051 roku, gdy będzie można stwierdzić czy cel jest osiągnięty. Wcześniej nie będzie ku temu podstaw. Oczywiście pod warunkiem, że w ostatecznie przyjętej wersji rozporządzenia w toku negocjacji z Parlamentem Europejskim i Radą UE nie ulegną zmianie kluczowe zapisy.
W tym kontekście dużo ważniejszego znaczenia nabierają zapisy o latach w których osiągnięte mają być odpowiednie cele pośrednie. Przede wszystkim cel na rok 2030, po którym w okresach 5-letnich będą następowały kolejne. To ma być ścieżka prowadząca do neutralności. Na rok 2030 cel, który był już ustalony na poziomie 40 procent w stosunku do poziomu w 1990 roku, zostanie zwiększony do 50 lub 55 procent. Decyzja o szczegółach zapadnie jesienią br., po przedstawieniu odpowiednich analiz dla obu tych scenariuszy redukcji emisji. Na kolejne lata poczynając od 2035 poziom redukcji będzie określany później.
W związku z powyższym wart zauważenia jest fakt, że choć 2050 rok jest odległy, a sposób realizacji dość mglisty to pewne jest, że perspektywa roku 2030 jest znacznie bardziej sprecyzowana. Tutaj narzędzia legislacyjne są już określone, uszczegółowienia wymaga poziom pomiędzy 50 a 55 procent. W tym przypadku konsekwencje niezrealizowania będą dotyczyć państw członkowskich.
