Jak Polska może przetrwać negocjacje z Brukselą o reformie górnictwa (ANALIZA)

19 października 2020, 07:31 Energetyka
uniaeuropejska
Flaga Unii Europejskiej. Fot. Wikimedia Commons

W ostatnim czasie, w związku z osiągniętym „Porozumieniem pomiędzy przedstawicielami Rządu a Międzyzwiązkowym Komitetem Protestacyjno-Strajkowym Regionu Śląsko-Dąbrowskiego”, wiele miejsca poświęca się w mediach ocenie jego zawartości. Brakuje natomiast szerszej merytorycznej dyskusji o możliwych scenariuszach nadchodzących, zapewne trudnych negocjacji z Brukselą. Celem tego artykułu jest nakreślenie prawdopodobnych zdarzeń w tym procesie, które wynikają z procesu decyzyjnego – piszą Wojciech Kowalczyk i Maciej Burny z EnerXperience.

Kwestie proceduralne

Zaczynając od podstaw, służby ds. konkurencji Komisji Europejskiej nie zajmą stanowiska dopóki rząd nie dokona formalnej notyfikacji planowanych rozwiązań w obszarze wsparcia dla kopalń. W przypadku kopalń węgla, podstawą prawną dla Komisji do rozpatrzenia takiego wniosku będzie obowiązująca do końca 2027 r.  Decyzja Rady UE z 10 grudnia 2010 roku w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie kopalń węgla (dalej: „Decyzja Rady”).

Zgodnie z Decyzją Rady, Bruksela dzieli możliwe wsparcie dla kopalń węgla na dwie podstawowe kategorie: 1) pomoc na pokrycie bieżących strat w produkcji, 2) pomoc na pokrycie kosztów nadzwyczajnych, w tym: koszty wypłat świadczeń socjalnych, wypłaty emerytur, odpraw, koszty rekultywacji terenów kopalń. I tu zaczynają się schody, bo o ile na dziś nie ma przeciwności prawnych do wsparcia kosztów nadzwyczajnych, to już z dopłatami do produkcji jest inaczej. Art. 3 Decyzji Rady ogranicza bowiem wsparcie strat produkcyjnych do końca 2018 roku.

Zatem na podstawie Decyzji Rady, Komisja nie będzie miała podstawy prawnej do udzielenia Polsce zgody na dopłaty do produkcji. W związku z tym, w celu realizacji jednego z kluczowych elementów Porozumienia,  potrzebna byłaby rewizja tego aktu prawnego. W procesie rewizji, stroną byłaby nie tylko Komisja Europejska, ale także pozostałe instytucje – Rada UE i Parlament Europejski – co znacznie skomplikowałoby proces uzgodnień i rozmnożyło ilość interesariuszy. Zgodnie z procesem decyzyjnym, Komisja musiałaby najpierw taki wniosek o rewizję Decyzji przedstawić Radzie UE do akceptacji. W praktyce oznaczałoby to konieczność przekonania przez Polskę do wsparcia pracy kopalń nie tylko Komisji, ale też większości państw członkowskich UE. Dodatkowo swoją opinię, która musi zostać wzięta pod uwagę, musiałby przedstawić Parlament Europejski, historycznie najbardziej „zielono” progresywna instytucja.

Przejście tak złożonego procesu rewizji Decyzji Rady będzie trudne. Tym bardziej, że nowa Decyzja dotyczyłaby wyłącznie Polski, podczas gdy z dotychczasowej korzystały nie tylko Polska (wspierając od 2004 sektor górniczy poprzez SRK), ale też Niemcy (2011), czy  Hiszpania (2016).

Jako opcja alternatywna, realne wydaje się podjęcie dialogu z KE i próba uzyskania jej akceptacji wprost na podstawie przepisów Traktatu, który odwołuje się do wspólnego unijnego interesu, a wcześniejsze wygaszenie węgla jako taki można uznać z powodów środowiskowych i redukcji emisji CO2.

Nie zmienia to faktu, że Polska w każdym wariancie będzie zobowiązana do przedstawienia Brukseli szczegółowego planu definitywnego zamknięcia kopalń wraz z ich listą imienną, datami wyłączenia i uzasadnieniem konieczności wsparcia. W przypadku niedotrzymania zobowiązania do zamknięcia, rząd będzie musiał odzyskać przekazane wsparcie wraz z odsetkami. Dodatkowo, musi być ustalony z góry maksymalny poziom produkcji kopalń.

Na czym może polegać kompromis?

Pozyskanie zgody Brukseli zwłaszcza na wsparcie kosztów produkcji kopalń wymagać będzie kolosalnego wysiłku negocjacyjnego w celu zdobycia wsparcia dla takich rozwiązań zarówno Komisji Europejskiej, jak i państw członkowskich oraz Parlamentu Europejskiego – w przypadku wariantu rewizji Decyzji Rady. Do tego niezbędna będzie budowa silnych koalicji w instytucjach UE. Niezbędne będzie powiązanie wygaszania sektora górniczego z planem ograniczania udziału elektrowni węglowych w polskiej energetyce. Z pewnością tylko takie spójne i kompleksowe ujęcie tematu węgla uprawdopodobni przychylne spojrzenie Brukseli.

Prawdopodobnie, z uwagi na ciężar zagadnienia i istniejącą Decyzję Rady, Komisja będzie dążyła do współdecydowania o mechanizmach wsparcia kopalń w Polsce wspólnie z innymi instytucjami UE. Niezależnie od wariantu decyzyjnego, Brukseli z pewnością zależeć będzie w rozmowach na pokazaniu przez Polskę ambitnego planu redukcji udziału węgla w krajowym miksie energetycznym oraz idącego za tym stopniowego wygaszania kopalń. Kluczowe będzie przedstawienie daty końcowej odejścia od węgla – mało realne jest przyjęcie 2049 r. jako takiej daty. Plany powinny być pokazane łącznie w zakresie wsparcia wydobycia i produkcji energii elektrycznej z węgla – jako kompleksowe uchwycenie współzależności między stroną podażową i popytową, bazujące na silnych argumentach ekonomicznych oraz bezpieczeństwa energetycznego (oparcia dostaw energii na rodzimym paliwie).

Dodatkowo, nie ma uzasadnienia do ograniczania wsparcia tylko do kopalń węgla kamiennego PGG.  Jeśli chodzi o kopalnie węgla brunatnego, to na wzór niemiecki warto spojrzeć łącznie na rekompensaty dla kompleksów energetycznych (razem wydobycie i produkcja energii elektrycznej).

Nie bez znaczenia będą też kwestie akceptacji przez Polskę celu neutralności klimatycznej UE do 2050 roku oraz zwiększenia celu redukcji emisji CO2 do 2030 roku, w tym pokazanie ambitnej ścieżki rozwoju OZE czy efektywności energetycznej.

Wszystkie ręce na pokład

Na poletku krajowym, niezbędna będzie kompleksowa ustawa, na wzór ostatnio przyjętej w Niemczech, która będzie regulować zarówno wsparcie elektrowni jak i kopalń. Warto też opracować program inwestycyjny dla Śląska z maksymalnym wykorzystaniem na ten cel środków unijnego Mechanizmu Sprawiedliwej Transformacji. Potrzebne są skuteczne programy zapewniające nowe miejsca pracy i przekwalifikowanie pracowników sektora węglowego, nie tylko na Śląsku ale także w innych regionach węglowych. Dotychczasowe programy rządowe (Programy dla Śląska) nie stanowią adekwatnego instrumentu do rozwiązania problemu.

Wreszcie, wydaje się, że aby przeforsować takie mechanizmy w Brukseli, kluczowy będzie konsensus sił politycznych w Polsce i współpraca ponadpartyjna na poziomie rozmów
z instytucjami UE.