– Przepisy specustawy dotyczące realizacji inwestycji towarzyszących (w tym nowe przepisy dedykowane wprost inwestycji w pierwszą elektrownię jądrową w Choczewie) mogą okazać się równie potrzebne, co regulacje dotyczące budowy samej elektrowni – piszą Wojciech Wrochna, Partner, Szef Grupy Praktyk Energetyka, Infrastruktura i Środowisko oraz Bartosz Brzyski, Junior Associate w Grupie Praktyk Energetyka, Infrastrukra i Środowisko, Kochański & Partners w BiznesAlert.pl.
Historyczny związek Polski z energetyką jądrową
Paradoksalnie, choć w naszym kraju do dnia dzisiejszego nie powstała ani jedna elektrownia jądrowa, można powiedzieć, że Polska posiada długoletnie doświadczenie w realizacji inwestycji związanych z budową tego typu obiektów. W latach 80-tych rozpoczęto prace budowlane nad Elektrownią Jądrową Żarnowiec. Obiekt ten, opierający się wówczas na radzieckiej technologii reaktorów wodnych ciśnieniowych WWER-440, nie został jednak ukończony. Katastrofa elektrowni jądrowej w Czarnobylu i związane z tym ruchy społeczne, a także gwałtowne zmiany ekonomiczne, przypieczętowały los EJ Żarnowiec powodując, że do dnia dzisiejszego ostały się jedynie puste fundamenty w miejscu porzuconej inwestycji.
Nadzieje na polską elektrownię jądrową powróciły w 2005 roku, kiedy ogłoszono Politykę Energetyczną Państwa do 2025 r. Dokument ten – już wtedy – przewidywał, że w latach 2020-2025 konieczne będzie rozpoczęcie eksploatacji elektrowni jądrowych, aby sprostać wymaganiom dotyczącym emisji gazów cieplarnianych oraz zdywersyfikować nośniki energii pierwotnej. Kolejne zadanie podjęcia się budowy pierwszej elektrowni jądrowej otrzymała spółka EJ 1 sp. z o.o. (później PGE EJ 1 sp. z o.o.), która dziś funkcjonuje pod nazwą Polskie Elektrownie Jądrowe (PEJ).
Nagłe przyspieszenie w kierunku atomu
Wojna w Ukrainie pokazała jak ważną z perspektywy bezpieczeństwa energetycznego jest dywersyfikacja miksu energetycznego. Wiele rynków europejskich padło ofiarą uzależnienia swoich mocy wytwórczych od surowców kopalnych importowanych ze wschodu, których dostaw nie można dalej kontynuować. W teorii, w Polsce cel dywersyfikacji można osiągnąć stosunkowo łatwo – dodając źródło wytwórcze, które przez wiele lat było całkowicie nieobecne – energię jądrową. Energetyka jądrowa ma przy tym wiele plusów, unikatowych tylko dla tej technologii. Po pierwsze, pomimo wysokich nakładów początkowych, atom zapewnia duże ilości energii przy jednocześnie niskich kosztach jej wytwarzania. Nie bez powodu energię tę opisywano swego czasu jako „Too cheap to meter” (pol. zbyt tania, by mierzyć zużycie). Po drugie, energetyka jądrowa to stabilność dostaw energii na lata – elektrownie jądrowe funkcjonują średnio przez kilkadziesiąt lat zanim zostaną wycofane z użytku.
Z powyższych względów obserwujemy obecnie prawdziwy „boom” w kierunku technologii atomowych w energetyce. Patrząc tylko na informacje ogłoszone na przestrzeni ostatniego roku, mówimy obecnie nie o jednym projekcie jądrowym, lecz kilkunastu. Wśród nich jest projekt wielkoskalowej elektrowni jądrowej w Choczewie, realizowany przez PEJ wspólnie z Westinghouse. Oprócz tego dwa kolejne wielkoskalowe projekty – projekt PGE i ZE PAK w Pątnowie planowany wspólnie z Korea Hydro & Nuclear Power Co. (KHNP), oraz bliżej nieokreślony projekt jądrowy, który mógłby powstać w Bełchatowie. Nadto toczą się aktualnie rozmowy dotyczące implementacji licznych reaktorów modułowych (SMR – small modular reactors), które mogłyby szczególnie wspomóc dostawy energii dla potrzeb przemysłowych. Porównując obecne zainteresowanie do jazdy samochodem, można powiedzieć że po 20 latach realizacji inwestycji jądrowych „na pierwszym biegu”, nagle przeskoczyliśmy bezpośrednio na „trójkę”.
Czy prawo nadąża za atomem?
Pozytywną konsekwencją tego, że od tak wielu lat Polska jest zainteresowana atomem, jest to, że otoczenie regulacyjne dla energetyki jądrowej jest relatywnie dobrze rozwinięte. Oprócz ustawy Prawo atomowe, od 2011 roku w Polsce funkcjonuje specustawa o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących. Szczególnie ta ostatnia budzi zainteresowanie branży w ostatnim czasie, gdyż to ona określa kluczowe zagadnienia związane z warunkami implementacji nowych inwestycji sektora jądrowego – których, jak widać, pojawia się coraz więcej.
Na szczególną uwagę zasługuje też fakt, że ustawa ta została nie tak dawno temu znowelizowana. W kwietniu 2023 r. weszły w życie nowe przepisy specustawy, które wywróciły (dosłownie) kolejność procesu inwestycyjnego w zakresie obiektów energetyki jądrowej. Dotychczas pierwszym etapem takiego procesu inwestycyjnego było uzyskanie decyzji środowiskowej, gdyż decyzję tę należało dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Kolejnym krokiem zaś było uzyskanie tzw. decyzji zasadniczej. Przepisy nie wskazywały wprost jaki był cel uzyskania takiej decyzji, poza informacją że jej uzyskanie jest warunkiem ubiegania się o pozwolenie na budowę lub pozwolenia na prace przygotowawcze.
W literaturze przedstawiono tezę, że decyzja zasadnicza mogła „być postrzegana jako ostatni moment dla politycznej refleksji w kontekście zasadności realizacji inwestycji jądrowych”. Ta teza zdaje się jednak nie przystawać w pełni do znowelizowanego stanu prawnego. Od kwietnia to decyzja zasadnicza jest pierwszą z decyzji, które należy uzyskać w toku procesu inwestycyjnego dla obiektów energetyki jądrowej i uprawnia do ubiegania się o uzyskanie decyzji lokalizacyjnej i kolejnych decyzji. Można powiedzieć zatem, że o ile w poprzednim stanie prawnym decyzja zasadnicza była ostatnim „hamulcem bezpieczeństwa” umożliwiającym wstrzymanie budowy obiektu, o tyle obecnie jest to klucz otwierający cały proces inwestycyjny. Ponadto decyzja środowiskowa może być od teraz przedłożona przez inwestora w trakcie trwania postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Oznacza to, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej można złożyć nawet szybciej, niż przed uzyskaniem decyzji środowiskowej.
Nowe przepisy są szansą na rozwój infrastruktury
Należy pamiętać, że specustawa jądrowa dotyczy także budowy inwestycji towarzyszących. Dotychczas pojęcie „inwestycji towarzyszącej”, choć zwięźle opisane, rozumiano szeroko. Była to inwestycja w zakresie budowy lub rozbudowy sieci przesyłowych koniecznych do wyprowadzenia mocy z elektrowni jądrowej lub inna inwestycja niezbędna do wybudowania lub zapewnienia prawidłowej eksploatacji obiektu energetyki jądrowej. Tym samym, w teorii każda inwestycja w infrastrukturę przesyłową lub np. transportową mogła być realizowana na podstawie specustawy, o ile można było wykazać, że jest ona niezbędna do wybudowania lub zapewnienia prawidłowej eksploatacji obiektu.
W ustawie po nowelizacji, inwestycja towarzysząca została zdefiniowana odmiennie. W miejscu krótkiej definicji pojawiła się nowa, obszerna regulacja, wymieniająca konkretne przykłady dopuszczalnych inwestycji. Są to m.in. inwestycje w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki sieci przesyłowych lub dystrybucyjnych, ale także np. infrastruktury gazowej, wodociągowej, drogowej, magazynowej czy telekomunikacyjnej, a nawet prowadzenie wybranych pomiarów i badań.
Porównanie starej i nowej definicji prowadzi do wniosku, że w istocie obydwie z nich są na tyle ogólne, że umożliwiają realizację bardzo różnorodnych przedsięwzięć, o ile pozostają one w związku z planowanym projektem jądrowym. Nie mniej jednak nowa definicja, poprzez bardziej bezpośrednie wskazanie typów dopuszczalnych inwestycji, działa jako pewnego rodzaju kierunkowskaz, który pozwala inwestorom prościej oceniać, czy będą mogli korzystać z przepisów tej ustawy.
Co dalej z inwestycjami w energetyce jądrowej?
Wiemy już, po zaledwie kilku tygodniach od wejścia w życie nowelizacji, że nowe przepisy faktycznie funkcjonują w praktyce. Pierwsze wnioski o wydanie decyzji zasadniczej zostały już złożone (PEJ, KGHM, Orlen Synthos Green Energy). Pozytywnie należy ocenić przeniesienie etapu decyzji zasadniczej na początek procesu inwestycyjnego w energetyce jądrowej, gdyż tak uzyskana decyzja – choć oczywiście nie stanowi żadnej gwarancji sukcesu – jest wyrazem poważnego podejścia inwestora do planowanego projektu jądrowego. Tym samym, prawdopodobnie uzyskanie decyzji zasadniczej przez inwestora może działać stymulująco na innych interesariuszy inwestycji (np. podmioty finansujące), którzy być może chętniej będą angażować się w potwierdzone w ten sposób przedsięwzięcia. Dotychczasowa regulacja przewidująca uzyskanie decyzji zasadniczej dopiero w połowie procesu inwestycyjnego mogła osiągać efekt odwrotny, gdyż nawet po podjęciu pierwszych nakładów na rzecz przygotowania projektu jądrowego, nie było pewne czy inwestor otrzyma ostatecznie decyzję zasadniczą, która z kolei warunkuje uzyskanie pozwolenia na budowę.
Co się zaś tyczy realizacji inwestycji towarzyszących – nie bez znaczenia pozostają uwarunkowania faktyczne, które współcześnie obserwujemy na mapie Polski. Pierwszy wielkoskalowy projekt jądrowy ma być realizowany na północy kraju. Jest to rejon, w odróżnieniu od południa Polski, gdzie brakuje wystarczającej ilości sieci przesyłowych, zdolnych do wyprowadzania mocy z reaktorów. Sytuacja jest o tyle bardziej krytyczna, że nad polskim morzem realizowane są także inwestycje związane z morską energetyką wiatrową, które również cierpią z powodu braków niezbędnej infrastruktury towarzyszącej. W rezultacie przepisy specustawy dotyczące realizacji inwestycji towarzyszących (w tym nowe przepisy dedykowane wprost inwestycji w pierwszą elektrownię jądrową w Choczewie) mogą okazać się równie potrzebne, co regulacje dotyczące budowy samej elektrowni.
