KOMENTARZ
Grzegorz Wiśniewski
Prezes Instytutu Energetyki Odnawialnej
Ustawa o odnawialnych źródłach energii wg rządu miała być panaceum na wysokie koszty wsparcia OZE i instrumentem do zapewnienia zrównoważonego rozwoju OZE. Nikt jednak nie wyjaśnił na czym „równoważność” ma w tym przypadku polegać. Nikt też z przedstawicieli rządu, poza przyjętym założeniem co do spadku cen energii w systemie aukcyjnym, tej tezy nie potwierdził. Nadszedł czas weryfikacji nie tylko tych tez.
Minister Gospodarki (MG), zgodnie z delegacją z ustawy o OZE przekazał do konsultacji projekt rozporządzenia o cenach referencyjnych dla instalacji OZE, w dwu segmentach mocy: do 1 MW i powyżej 1 MW, oddzielnie dla nowych instalacji i dla instalacji modernizowanych. Ceny referencyjne będą wykorzystane do ogłoszenia w 2016 roku pierwszej aukcji na zakup energii z OZE w okresie kolejnych 15 lat od daty uruchomienia instalacji, po cenie która będzie niższa od podanej w rozporządzeniu.
Warto zwrócić uwagę o jaką kwotę toczy się gra przy pierwszej aukcji. Kwota maksymalna wynika z cen o wolumenu energii jaki będzie zakupiony w pierwszej aukcji. Wolumeny energii do zakontraktowania w pierwszej aukcji zostały określone we wcześniejszym rozporządzeniu Rady Ministrów (RM) z czerwca 2015 roku (Dz.U z 13 lipca 2015, poz. 975.). Uzasadnienie do tego rozporządzenia, które tez zawierało założenia co do cen (referencyjnych) pozwala wyszacować wartość planowanego do zakupienia wolumenu energii na ok. 1,4 mld zł/rok (20,4 mld zł na 15 lat). Są to kwoty znikome przy ogólnych rocznych obrotach na rynku energii elektrycznej (produkcja, dostawa, podatki) sięgających 100 mld zł/rok, ale znaczące dla aktywnych uczestników rynku OZE.
W uzasadnieniu do rozporządzenia wolumenowego rząd wskazał na możliwość wygrania aukcji tylko przez część stosowanych w Polsce technologii OZE (wykluczając konsekwentnie np. fotowoltaikę), nie zajmując się głębszą analizą tego co uchwala i tym czy przyjęte założenia przestają do rzeczywistości (rynku). Mechanicznie przyjął ceny referencyjne, inne niż w obecnie przesalanym do konsultacji projekcie rozporządzenia w tej właśnie sprawie.
Rozporządzenie o wysokości cen referencyjnych jest dla rynku OZE bodajże najważniejszym aktem wykonawczym do ustawy o OZE, wprowadzającym system aukcyjny w Polsce. Przy braku w polskim systemie aukcyjnym tzw. „koszyków technologicznych” (podział ogólnego wolumenu energii z OZE i ogłaszanie aukcji na odrębne rodzaje i wielkości instalacji), wysokości ogłoszonych cen referencyjnych zadecydują o szansach (możliwościach) poszczególnych projektów inwestycyjnych na udział w aukcji oraz o kształcie tzw. „miksu” technologii energetycznych w energetyce odnawialnej w Polsce do 2030 roku.
Zwykła logika wskazuje jednak na to, że najpierw powinny być ustalone w rozporządzeniu ceny referencyjne, w oparciu o fakty, a potem wydane rozporządzenie bardziej „polityczne” o wolumenach. Najpierw trzeba mieć dane rzeczywiste i najbardziej zobiektywizowane o kosztach, a dopiero potem podejmować decyzje polityczne o wielkości i technologicznym rozkładzie wolumenów. Inaczej „evidence based policy” zostaje zastąpione przez „policy based evidence”.
W efekcie, rozporządzenia wolumenowe i cenowe są niespójne zarówno z uwagi na wysokość cen referencyjnych jak i z uwagi na zakres uwzględnionych technologii kwalifikowanych do wsparcia. W rozporządzeniu „cenowym” pojawiły się np. technologie spalania odpadów – ważny gracz z niskim kosztami.
Powstała sytuacja powoduje ze ceny staja się „polityczne” (jak za czasów dawno i słusznie minionych) i następuje dobieranie ich metodą „konia do bata” (czyli rączego ustalania wysokości koszów, tak aby pasowały do „tabeli”, czyli np. kwoty 20 mld zł do podziału), a nie odwrotnie. Prawo może być tak tworzone (bez zwracania uwagi na realne koszty i rynek) bez ryzyka politycznego i gospodarczego oraz biznesowego dopóki pozostają na papierze, jako przepis martwy.
Kilkuletnia dyskusja o abstrakcyjnej ustawie OZE i brak rzeczywistego rozwoju i monitorowania rynku w tym czasie, oderwały decydentów od świata realnego. Jednak tym razem, gdy wartość rynku jaka ma być uruchomiona (odblokowana po latach) w przyszłym roku z pewnością już konkretnie interesuje silne grupy wpływów, które przy dowolnym traktowaniu liczb przez decydentów i ich coraz większym oderwaniu od realiów rynkowych z pewnością znowu zaznaczyć zechcą swoje miejsce i interesy w procesie stanowienia prawa na poziomie rozporządzeń. Tym bardziej, że w trakcie długiego procesowania ustawy o OZE następował proces atomizowania niektórych delegacji ustawowych i biurokratyzowania regulacji (najpierw było tylko kilka rozporządzeń, potem – gdy ustawa wychodziła z RM- 12, a teraz jest ok. 30 delegacji. Istna dżungla. Taka sytuacja zmusza do tego aby autorzy rozporządzeń mieli szerszy ogląd sytuacji i pełne informacje z rynku. Inaczej ustawa wywoła demony zaopatrzone w miliardowe kwoty i z czasem cała nielogiczna konstrukcja załamie się pod własnym ciężarem.
Jak powyższa teza sprawdza się na okoliczność propozycji cen referencyjnych na energie z OZE w najnowszym rozporządzeniu MG. Propozycja – tabela (z podziałem na technologie poniżej i powyżej 1 MW) , już na pierwszy rzut oka budzi wątpliwości.
Poziomy cen referencyjnych dla technologii OZE znajdujących się na różnych etapach krzywej uczenia i rozwoju rynkowego, są zaskakująco niskie. Koszty te są na bardzo podobnym poziomie, zbliżonym do średniej – 425 zł/MWh. Co więcej, w projekcie rozporządzenia, nie ma też istotnej różnicy w przypadku źródeł dużych i małych w danej technologii (małe źródła, zwłaszcza na początku mają znacząco wyższe koszty jednostkowe i wyższe LCOE), nowych czy modernizowanych (modernizacja jest tańsza na jednostkę przyrostu mocy).
Instytut Energetyki Odnawialnej dokonał zestawienia cen referencyjnych zaproponowanychw najnowszym rozporządzeniu z kosztami LCOE obliczonymi przez IEO i wykorzystanymi m.in. w ocenie skutków ustawy o OZE. Wyniki porównania (względnego odchylenia w [%], cen referencyjnych podanych przez MG w projekcie rozporządzenia oraz kosztów LCOE energii wg IEO) ilustruje wykres.
Szczegółowa analiza różnic pomiędzy cenami referencyjnymi i kosztami energii z OZE pozwoliła IEO wyprowadzać pewne prawidłowości:
– średnie ceny referencyjne dla wszystkich zestawionych instalacji są o 27% niższe niż koszty LCOE wg wyliczeń IEO
– w projekcie rozporządzenia średnie ceny referencyjne dla dużych źródeł (powyżej 1 MW) są o 6% wyższe niż średnie ceny dla małych źródeł (poniżej 1 MW). Średnie ceny referencyjne dla małych źródeł (poniżej 1 MW) są o 21% niższe niż koszty LCOE wg IEO, podczas gdy średnie ceny dla dużych źródeł (powyżej 1 MW) w projekcie rozporządzenia są tylko o 2% niższe od wyników analiz IEO,
– relatywnie, w stosunku do wyników badań IEO, najwyższy wzrost cen referencyjnych daje się zauważyć w wielkoskalowych technologiach energetycznego wykorzystania biomasy (zwłaszcza w elektrowniach dedykowanych i współspalających biomasę w układach hybrydowych – wzrost o 18%), w mniejszym zakresie w energetyce wiatrowej.
Obserwacje te potwierdzają niestety rozejście się cen w rozporządzeniu z realnymi kosztami. Pokazują też, że na korzystniejsze traktowanie (wyższe ceny) zasłuży dużych źródła. Jest to zjawisko niecodzienne. Relatywnie najbardziej w stosunku do wyników analiz IEO straciły na wysokości cen referencyjnych: elektrownie geotermalne i układy kogeneracyjne na biopłyny (oleje roślinne), ale także małe biogazownie (41%) i małe systemy fotowoltaiczne (32%). Kto zyskał? Przede wszystkim biomasa wielkoskalowa, włączając w to także specjalne odmiany współbrania biomasy i odpadów z węglem. Wygląda na to, że dokonuje się powrót do nieodległej przeszłości zarabiania w dużych instalacjach elektrowni węglowych (w systemie zielonych certyfikatów) na niskich kosztach inwestycji i przerzucania kosztów eksploatacyjnych na odbiorców energii.
Skąd takie dziwne ceny? Czy nie udała się kwadratura koła z dopasowaniem do siebie dwu słabo przygotowanych rozporządzeń w ramach nielogicznie skonstruowanej ustawy? Brakuje jeszcze 20 rozporządzeń wykonawczych do przejęcia rynku przez polityków i administrację. A może do polityków i przedstawiciel administracji nie dotarły już odpowiednie grupy zainteresowane podziałem pomiędzy siebie, a może i zawłaszczeniem rynku, którego jeszcze nie ma?
Gdyby tak było, skutki będą opłakane. Zaniżanie cen referencyjnych doprowadzić może do rezygnacji z inwestycji (wykluczenia) mniejszych inwestorów i obniżenia poziomu konkurencji na rynku, co otwiera drogę do wzrostu cen i kosztów systemu aukcyjnego w przyszłości z powodu monopolizacji rynku (nadzwyczajne zyski w formie windfall profits, łatwość zmowy – czego nawet na rozwiniętym i przejrzystym rynku nie uniknęli Niemcy przy pilotażu aukcji na fotowoltaikę). Brak dywersyfikacji technologicznej i preferowanie dużych źródeł prowadzić też może m.in. do wzrostu kosztów bezpośrednich przyłączenia do sieci i kosztów bilansowania mocy. Blokowanie a priori nierzeczywistymi niskimi cenami referencyjnymi rozwoju małych źródeł na rzecz wielkich, już obecnych na rynku doprowadzi nieuchronni do wysokich cen energii z aukcji.
Jak to by się miało do przesiedzenia autorów ustawy ze nieuchronnie prowadzi do „zrównoważonego rozwoju OZE” i spadku cen energii w systemie aukcyjnym? Moim zdaniem projekt rozporządzenia o cenach referencyjnych, zbyt pośpiesznie skierowany został do uzgodnień międzyresortowych. Musi być podany szerokiej konsultacji społecznej, w oparciu o przejrzyście przygotowane i zrozumiałe uzasadnienie. Jedyny sposób aby odpędzić demony.
Źródło: CIRE.PL
