Dzisiejszy szczyt Unii Europejskiej to początek negocjacji nowego rozdania budżetowego Unii. Składa się na nie wieloletni budżet na lata 2021-27 o wartości ok. 1.1 bln euro oraz nowy instrument „Przyszłe pokolenie UE” o wartości 750 mld euro, który ma pomóc wyjść państwom Unii z kryzysu spowodowanego pandemią koronawirusa – pisze Paweł Wróbel, szef Gate Brussels i współpracownik BiznesAlert.pl.
Długa droga
Liderzy państw członkowskich po raz pierwszy od długiego czasu spotkają się w Brukseli osobiście. Wideokonferencje okazały się skutecznym narzędziem jedynie do prezentacji założeń nowej propozycji budżetowej. Szybko okazało się, iż tradycyjne negocjacje z rozmowami „w realu”, przede wszystkim w kuluarach, są niezbędne do osiągnięcia porozumienia. Droga do niego będzie długa i zapewne potrzebne będą kolejne spotkania, tym bardziej, że trzeba jeszcze zgody Parlamentu Europejskiego.
Istotnym elementem negocjacji będzie Fundusz Sprawiedliwej Transformacji (FST). Co ważne – kształt rozporządzenia ustanawiającego fundusz jest przedmiotem prac instytucji unijnych już od stycznia br., gdy Komisja Europejska przedstawiła swoją propozycję. W czasie kilku miesięcy prac w Radzie i Parlamencie Europejskim wyłonił się kształt jaki fundusz prawdopodobnie przybierze. Procesom legislacyjnym w Brukseli towarzyszy rozpoczęcie prac w regionach nad przygotowaniem tzw. terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji. Będą one podstawą przyznania wsparcia.
Jest to zatem dobry moment na podsumowanie stanu prac nad FST.
Warto wskazać, iż od początku prac nad funduszem podkreślano, iż celem jest przede wszystkim łagodzenie społecznych skutków dekarbonizacji – odchodzenia od węgla i zmiana wysokoemisyjnych gałęzi przemysłu. Hasłem promującym fundusz od początku było „nikt nie zostanie pominięty w transformacji”. Stąd kwestia rynku pracy, przekwalifikowania, rozwijanie firm tworzących nowe miejsca pracy, a także wszelkie formy łagodzenia zmian w strukturze zatrudniania – które wynikają z dekarbonizacji, zamykania przemysłu węglowego – to główne zadanie funduszu. Ambicją UE jest, by realizacja celów klimatycznych nie prowadziła do problemów społecznych, szczególnie wzrostu bezrobocia. Trzeba także przyznać, że choć fundusz jest ściśle powiązany z celem realizacji neutralności klimatycznej UE do 2050 roku to nie narzuca państwom członkowskim konieczności deklaracji terminu odejścia od węgla. To co jest najistotniejsze, by znaleźć się w gronie beneficjentów to wiarygodna deklaracja realizacji transformacji – w polskich realiach polegającej przede wszystkim na planie odchodzenia od wydobycia i spalania węgla. Ważna jest więc nie tyle deklaracja kiedy proces będzie ukończony, lecz jego realne rozpoczęcie i wdrażanie. Warto podkreślać ten warunek z uwagi na wiele nieścisłości, które podnoszone są w dyskusjach na temat warunków korzystania z FST.
Komisja Europejska
Zgodnie z nową propozycją budżetu UE przedstawioną przez Komisję Europejską 27 maja br. budżet FST ma być zwiększony z 7,5 mld euro do 40 mld euro. Ma być finansowany z wieloletniego budżetu UE na lata 2021-27 (10 mld euro) oraz z instrumentu „Przyszłe pokolenie UE” (30 mld) – ta część ma być wydatkowana w latach 2021-2024. W pozostałych aspektach stanowisko KE wynika ze styczniowej propozycji rozporządzenia.
Parlament Europejski
(na podstawie przegłosowanego raportu komisji REGI oraz istotnych elementów opinii w pozostałych komisjach)
FST jest traktowany przez Parlament jako jeden z kluczowych elementów realizacji Europejskiego Zielonego Ładu. Dowodem tego jest zaangażowanie, aż 8 komisji w prace nad stanowiskiem PE. Najważniejsza jest komisja ds. rozwoju regionalnego (REGI), która przegłosowała raport PE biorąc pod uwagę opinie pozostałych komisji (m.in. ds. energii i przemysłu, środowiska, budżetu, zatrudnienia). Wkrótce odbędzie się głosowanie stanowiska całego Parlamentu na dalsze negocjacje. Na podstawie przyjętych stanowiska w komisjach wyłania się kilka najistotniejszych kwestii dla posłów:
– wielkość funduszu: parlamentarne komisje prezentują różne kwoty funduszu podkreślając, iż powinien on być zwiększony (nawet po tym, gdy KE zwiększyła fundusz z 7,5 do 40 mld euro). Posłowie skupiają się na powiększeniu części finansowanej z wieloletniego budżetu UE 2021-27 wskazując kwotę ok. 25 mld euro (REGI i BUDG) co razem z częścią z instrumentu „Przyszłe pokolenie UE” dałoby ok. 55 mld euro. Ponadto, posłowie są zgodni co do tego, że FST nie powinien być obowiązkowo zasilany z funduszy na politykę spójności. Proponują także by wszystkie środki były dostępne w okresie 2021-27, również te z instrumentu pomocowego związanego z COVID.
– podział funduszu: komisja REGI wprowadziła tzw. mechanizm zielonego nagradzania (Green Rewarding Mechanism), który promuje państwa najszybciej redukujące emisje CO2, uwzględniając także poziom PKB. Aż 18% budżetu FST pochodzącego z budżetu UE 2021-27 (prawdopodobnie z 10 mld euro) zasilałoby ten mechanizm. Posłowie proponują także specjalną alokację 1% FST dla terenów najbardziej oddalonych oraz wysp (terenów zamorskich np. Wysp Kanaryjskich, Azorów, Madery, Gwadelupy). Beneficjentami takich bonusów będą państwa, które ustawią się po stronie ambitnych w dekarbonizacji. Nic nie wskazuje na to, by była wśród nich Polska.
– warunki wsparcia: Parlament jasno wskazuje, iż beneficjenci muszą dzięki JTF realizować działania przyczyniające się do osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 roku, a także – to czego KE nie wskazała wprost – realizacji celów klimatyczno-energetycznych UE do 2030 roku tj. redukcji emisji CO2, rozwijania OZE oraz efektywności energetycznej. Jednocześnie posłowie podkreślają potrzebę uwzględnienia indywidualnych warunków każdego z państw członkowskich, łącznie z koniecznością poszanowania dziedzictwa górniczego.
– zakres wsparcia: posłowie w komisji REGI oraz ITRE przegłosowali dopuszczenie inwestycji związanych z gazem jako paliwem energetycznym pod warunkiem m.in. zgodności z zasadami taksonomii (tj. w praktyce stosowania technologii CCS), wpisywania się w realizację celów środowiskowych i klimatycznych, traktowania gazu jako paliwa przejściowego zastępującego węgiel.
– przygotowanie terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji, które będą podstawą udzielania wsparcia finansowego – PE będzie optował za większym zaangażowaniem władz regionalnych i lokalnych w przygotowanie i realizację planów, a także uruchamianiem środków. Miasta i regiony mają mieć bezpośredni dostęp do JTF. KE podobnie widzi rolę regionów nie chcąc by plany powstawały w stolicach. Stąd zapewne postulaty by pisanie planów i ich wdrażanie było tam, gdzie będzie wydatkowanie jest postulatem, który powinien być zaakceptowany w ostatecznej wersji. Dodatkowo plany terytorialne powinny wskazywać realizację celu neutralności klimatycznej do 2050 roku. Posłowie przegłosowali również poprawkę wprowadzającą dodatkowy rok od wejścia rozporządzenia w życie, na przedstawienie i akceptację planów terytorialnych. Przyjęcie tej propozycji w finalnej wersji rozporządzenie oznaczałoby, iż regiony, które dziś nie są jeszcze gotowe do zadeklarowania rozpoczęcia transformacji (np. Bełchatów, Turów, Brzeszcze) mają dodatkowych kilka-kilkanaście miesięcy na podjęcie niezbędnych działań. Być może przykład innych regionów (Śląska, Konina, Wałbrzycha), które sięgną po bardzo duże środki, podziała mobilizująco na resztę węglowych regionów.
– dodatkowo, posłowie przy okazji prac nad tym rozporządzeniem wskazują, iż co najmniej 30% całego budżetu UE na lata 2021-27 powinno być wydatkowa na cele klimatyczne. Zaś wpływowa część PE chce ten limit powiększyć do 40%. Dotychczas KE proponowała by 25% wszystkich unijnych środków finansowało klimat, jednak należy założyć, że PE tradycyjnie promujący ambitne podejście, ostatecznie będzie długo bronił 40%. Nie jest w tej batalii bez szans. Jeśli nie w całym budżecie to zapewne w instrumencie „Nowe pokolenie UE”. Nie zmienia to założeń FST, jednak pokazuje jaka jest dynamika negocjacji i czego powinniśmy się spodziewać w najbliższych miesiącach. Fundusze UE będą przede wszystkim „zielone i cyfrowe” – zgodnie z priorytetami unijnych polityk.
Rada
Podejście Rady UE jest daleko zaawansowane, jednak wciąż to wynik prac roboczych. Dopiero akceptacja spotkania Rady na poziomie ministrów nada formalnej mocy, co będzie mandatem na dalsze negocjacje z Parlamentem Europejskim przy udziale Komisji Europejskiej. Jednak już dziś dzięki zaangażowaniu prezydencji chorwackiej udało się uzgodnić bardzo wiele. W dużej mierze Rada akceptuje podejście Komisji. Wśród najważniejszych zmian są:
– wielkość funduszu: ma zależeć od ustaleń całego pakietu budżetowego, stąd część ma być w ramach wieloletniego budżetu 2021-27 (10 mld), a pozostałe 30 mld w ramach walki z kryzysem gospodarczym spowodowanym COVID, a więc dostępne tylko w okresie 2021-2024.
– warunki wsparcia: Rada jasno definiuje warunek realizacji celu neutralności klimatycznej do 2050 (zgodnie z propozycją KE), jak również wskazuje, iż konieczne jest wpisanie by wspierane projekty wpisywały się realizację celu klimatycznego na 2030 rok tj. redukcję emisji CO2.
Warto podkreślić, iż propozycja przewodniczącego Rady Europejskiej Charlesa Michela sprzed kilku dni zakłada, iż dostęp do FST będą miały tylko państwa, które na poziomie krajowym zadeklarują realizację neutralności klimatycznej do 2050 roku. Dziś wydaje się, że taki zapis nie ma dużych szans na akceptację w czasie unijnego szczytu. Przede wszystkim dlatego, iż nie ma podstawy prawnej by uzgodnienia Rady Europejskiej przekuć na zapisy legislacyjne – dotychczasowe ustalenia w Radzie dot. neutralności klimatycznej, a także propozycja prawa klimatycznego nie przewiduje celów krajowych neutralności do 2050 roku. Jednak w przypadku Polski problemem jest „wiszący” zapis w konkluzjach z grudnia zeszłego roku o braku możliwości realizacji celu przez „jedno państwo” tj. Polskę. Negocjacje budżetowe to dla UE czas na wyjaśnienie jakie jest podejście Polski do unijnego celu. W dyskusjach na pewno będzie się również pojawiać kwestia udziału państw członkowskich w realizacji zwiększonego celu redukcji CO2 na rok 2030. Te kwestie wiążą się ściśle ze sobą.
Co dalej?
Następnym etapem będzie przyjęcie oficjalnych stanowisk negocjacyjnych Rady oraz Parlamentu Europejskiego. Będą one mandatem na negocjacje w czasie tzw. trilogów – z udziałem tych instytucji oraz Komisji Europejskiej. Już dziś wiemy na podstawie dotychczasowych prac, że budżet funduszu zostanie istotnie. Wśród warunków zapewne będzie realizacja celów klimatyczno-energetycznych do 2030 roku, a także wpisanie się regionów objętych wsparcie w osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 roku. Głównym celem pozostają kwestie rynku pracy, więc sprawa dopuszczenia różnych technologii nie jest w tym wypadku decydująca biorąc pod uwagę skalę i rodzaj wyzwań jakie czekają polskie regiony węglowe.
Negocjacje rozporządzenia toczą się od dawna. Równolegle trwa batalia o unijny budżet, która określi ostateczną wielkość funduszu sprawiedliwej transformacji. Jednak to w Parlamencie i Radzie UE będzie wynegocjowany szczegółowy kształt, który zdecyduje o tym jak FST będzie funkcjonował. Zdecydują detale, które od miesięcy są dyskutowane. Decyzja na Radzie Europejskiej, choć politycznie może być doniosła, to jednak niekoniecznie będzie miała odzwierciedlenie w trwających pracach. Tym bardziej, że Parlament Europejski od lat podkreśla, iż nie jest związany w jakikolwiek sposób konkluzjami Rady i sprawuje swoją rolę prawodawczą niezależnie.
Mimo, bardzo dużego prawdopodobieństwa zwiększenia funduszu do 40 mld euro, nie jest pewne, że Polska otrzyma z niego aż 8 mld euro. Bardzo wiele wskazuje na to, że warunki będą ściśle związane z realizacją Europejskiego Zielonego Ładu, w tym wdrażania celów na 2030 rok.
