Wzrost kosztów energii jest nieunikniony, ale od tego w jak odpowiedzialny sposób zainwestujemy środki z EU ETS będzie zależeć nasza przyszła zależność od importu nośników energii jak i zależność od kosztów emisji – mówi Robert Jeszke, Kierownik Zespołu Strategii, Analiz i Aukcji oraz Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE) w Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE), części Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego. – Wyjście z EU ETS oznaczałoby też, że Polska pozbawiłaby się wpływów budżetowych ze sprzedaży uprawnień do emisji. Tak więc, zastanawiając się nad kwestiami taryf ulgowych możemy mówić tutaj raczej o zabezpieczeniu odpowiednych środków pozwalających na przeprowadzenie tej transformacji.
BiznesAlert.pl: Czy reforma systemu handlu emisjami CO2 w Unii Europejskiej (EU ETS) jest niezbędna? W jakim kierunku powinna zmierzać?
Robert Jeszke: Pakiet „Fit for 55” oprócz zaostrzenia celów redukcyjnych w systemie EU ETS oraz rewizji mechanizmu MSR wprowadza również daleko idące zmiany, tj. rozszerza EU ETS o transport morski oraz ustanawia oddzielny system ETS dla transportu drogowego i budynków. O ile włączenie sektora morskiego do EU ETS można uznać za pozytywne działanie, o tyle ustanowienie oddzielnego systemu ETS dla transportu drogowego i budynków wzbudza spore kontrowersje, z uwagi na różne koszty krańcowe w obydwu tych sektorach. W efekcie istnieje poważne ryzyko nierównomiernego i niesprawiedliwego podziału kosztów redukcji emisji oraz obawy o koszty społeczne dla najbardziej wrażliwych odbiorców. Generalnie ideę obejmowania coraz większej liczby sektorów w Europie systemem EU ETS należy uznać za słuszną, bo jest ona zgodna z głównymi założeniami całego systemu EU ETS i jest zbieżna z ideą konieczności redukowania emisji na świecie poprzez wprowadzanie i łączenie mechanizmów opartych o „carbon price”. Świadczy o tym choćby pozytywne zakończenie COP 26 w Glasgow, a redukcjom światowych emisji powinien sprzyjać mechanizm z art. 6 porozumienia paryskiego.
Za bardzo dobrą zmianę jako element reformy EU ETS należy uznać zmianę sposobu kalkulacji nadwyżki uprawnień w EU ETS, czyli tzw. liczby uprawnień znajdujących się w obiegu (TNAC) poprzez uwzględnienie sektora lotniczego i nowo włączanego do EU ETS sektora morskiego. Brak uwzględnienia sektora lotniczego obecnie, prowadził do sytuacji, w której corocznie wyznaczana i publikowana przez KE nadwyżka uprawnień różniła się od rzeczywistej. Tym bardziej, że operatorzy linii lotniczych mogli przecież wykorzystywać uprawnienia przeznaczane dla instalacji stacjonarnych do rozliczenia własnej emisji, co nie jest obecnie brane pod uwagę przy kalkulacji tej nadwyżki.
Czy CBAM zamiast EU ETS to lepsze rozwiązanie?
Wprowadzenie podatku granicznego CBAM można uważać za pewnego rodzaju uzupełnienie dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS. Jego głównym założeniem będzie ochrona skuteczności realizowanej przez Wspólnotę polityki klimatycznej oraz europejskich przedsiębiorstw i przemysłu przed ryzykiem ucieczki emisji i przenoszeniem produkcji poza UE (co jest efektem ubocznym redukcji emisji). Należy zauważyć, że CBAM będzie swego rodzaju motywatorem do wprowadzania rozwiązań opartych na opłatach za emisje w innych częściach świata. Zgodnie z propozycją, wszyscy partnerzy handlowi UE, będą zmuszeni zapłacić ten podatek, jeżeli nie stworzą u siebie systemów porównywalnych z unijnym systemem handlu EU ETS. Dodatkowo, projekt rozporządzenia CBAM zakłada możliwość zmniejszenia liczby certyfikatów w celu uwzględnienia opłaty za emisję gazów cieplarnianych w kraju produkcji (które nie są objęte zniżkami ani w żaden sposób kompensowane przy wywozie). Być może docelowo będzie to również dotyczyć rozwiązań wprowadzanych na podstawie art. 6 Porozumienia paryskiego i dobrowolnych kredytów z Voluntary Carbon Markets. Samo wprowadzenie CBAM należy uznać za rozsądne, ponieważ to rozwiązanie powinno w jakimś stopniu chronić przemysł europejski przed ucieczką emisji dodatkowo zachęcając do redukcji emisji państwa trzecie. Natomiast wprowadzenie tego podatku nie powinno odbywać się kosztem rezygnacji z bezpłatnych uprawnień. Zwłaszcza, że przydział ten stanowił wsparcie dla unijnych eksporterów, a jego brak może doprowadzić do obniżenia konkurencyjności przemysłu europejskiego na światowych rynkach. Z drugiej strony wdrożenie CBAM może doprowadzić do zmiany struktury produkcji i wzmocnienia pozycji sektorów, które są najbardziej obciążone kosztami uczestnictwa w EU ETS (sektorów przemysłowych energochłonnych i wysoko emisyjnych).
Czy kraje jak Polska powinny mieć taryfę ulgową pomimo stałego wzrostu ceny uprawnień EU ETS?
Nie ulega wątpliwości, że polityka klimatyczna UE nabrała znaczącego przyspieszenia. Europejskie prawo o klimacie określiło wiążący cel neutralności klimatycznej w UE na rok 2050 oraz wiążące pośrednie cele klimatyczne, w tym cel na 2030 r. W ramach realizacji tych zobowiązań każde państwo członkowskie musi wnieść swój wkład. Kluczowym mechanizmem realizacji celów polityki klimatycznej jest właśnie unijny system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (EU ETS). Prawo unijne co do zasady, bez względu na okoliczności, nie przewiduje obecnie możliwości wyłączenie stosowania EU ETS. Z resztą mechanizmy realizacji celów klimatycznych w UE są ze sobą mocno powiązane, dlatego trudno wyobrazić sobie ich realizację np. bez polskiej części systemu ETS. Działania zmierzające do ograniczenia egzekwowania obowiązków w zakresie ograniczania emisji w systemie ETS mogą prowadzić do tego, że cel neutralności klimatycznej UE będzie musiał być osiągany większym nakładem w innych sektorach. Z kolei wyjście z EU ETS oznaczałoby też, że Polska pozbawiłaby się wpływów budżetowych ze sprzedaży uprawnień do emisji. Tak więc, zastanawiając się nad kwestiami taryf ulgowych możemy mówić tutaj raczej o zabezpieczeniu odpowiednych środków pozwalających na przeprowadzenie tej transformacji.
Polska ze względu na w dalszym ciągu duży stopień uzależnienia od węgla powinna zwracać uwagę Komisji i reszty państw członkowskich UE. Potrzeby Polski są bardzo wysokie, według naszej analizy przygotowanej w ramach Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE) pt. „Polska net-zero 2050” w perspektywie do 2030 roku same prognozowane nakłady inwestycyjne w nowe jednostki wytwórcze w sektorze energetycznym szacujemy na ok. 45,6 mld EUR. Rośnie więc konieczność przyspieszenia wydatkowania środków na inwestycje, w szczególności w sektorze energetyki.
W pierwszej kolejności środki te pochodzić będą z systemu EU ETS, w tym z dedykowanemu na ten cel Funduszu Modernizacyjnego, Funduszu Innowacyjnego, czy nowo utworzonego w Polsce Funduszu Transformacji Energetyki. Środki te powinny być odpowiednio skalowane i niezwłocznie uruchomione po to aby wyeliminować długoterminowe obciążenie na całej gospodarki i społeczeństwa związanej z wysokimi cenami energii. Potrzeby Polski powinny też być dostrzegane przez KE i inne państwa członkowskie, bo w interesie całej wspólnoty jest aby transformacja m.in. polskiej energetyki była sukcesem i stanowiła przykład, którym UE może zachęcać inne regiony świata do przyłączenia się do procesu zero-emisyjnej transformacji.
Czy środki z EU ETS powinny być „znaczone” aby nie rozpływały się w budżecie?
Sama transformacja energetyki i sektorów przemysłowych w Polsce wymaga ogromnych nakładów inwestycyjnych. Oprócz przychodów ze sprzedaży uprawnień w ramach Funduszu Modernizacyjnego, czy Funduszu Transformacji Energetyki, transformacja będzie wymagała konieczności uruchomienia dodatkowych środków, w tym pochodzących z pozostałych przychodów uprawnień sprzedawanych na aukcjach.
Ile zarabia Polska na EU ETS i czy robi to kosztem spółek elektroenergetycznych?
Polska w latach 2013-2021 (licząc do 1 grudnia br.) uzyskała przychód z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji (EUA oraz EUAA) w wysokości ok. 13,26 mld EUR. Jedynie w 2021 roku Polska z tego tytułu zarobiła już ok. 5,25 mld EUR, co stanowi ok. 40 procent całości przychodów liczonych od 2013 roku. Wszystko przez wyjątkowe rosnące ceny uprawnień w tym roku. Nie można tu raczej mówić o tym, że Polska zarabiała czyimś kosztem. Podstawą działania instrumentu jakim jest systemu handlu uprawnieniami do emisji, jest zasada „zanieczyszczający płaci”, czyli że wszystkie podmioty objęte systemem EU ETS (nie tylko energetyczne) powinny płacić za swoje emisje. Przy okazji należy przypomnieć, że Polska zrezygnowała z części swojej puli uprawnień, które mogła sprzedać na aukcjach, przekazując te środki właśnie na modernizację energetyki. Transformacja tego sektora w kierunku niskoemisyjnym jest dla Polski priorytetowa i niezbędna, w szczególności dla konkurencyjności polskiej gospodarki i zdrowia obywateli.
Jak wykorzystać EU ETS na korzyść strategii energetycznej Polski?
Stoimy przed obliczem konieczności transformacji energetycznej – opóźnianie lub zaniechanie działań niesie ze sobą ogromne negatywne konsekwencje dla konkurencyjności gospodarki zarówno Polski, jak i UE jako całości. Oprócz wcześniej wspominanych kwestii inwestycyjnych w nowe moce wytwórcze, przychody z aukcji powinny być wykorzystywane na ograniczanie wzrostu kosztów energii dla odbiorców wrażliwych, zmniejszanie energochłonności zarówno jeśli chodzi o zapotrzebowanie w przemyśle, czy usługach, jak i w gospodarstwach domowych. Tutaj główny nacisk powinien być kładziony na termomodernizację. Środki powinny być kierowane na rozwój infrastruktury ładowania samochodów elektrycznych i wodorowych, na rozwój sieci elektroenergetycznych i ciepłowniczych. Istotna wydaje się zmiana podejścia do pojęcia czym są same nakłady – dobrze zaplanowane nakłady stają się inwestycją w poprawę konkurencyjności polskiej gospodarki, a nie jedynie kosztem polityki klimatyczno-energetycznej UE. To właśnie planowanie jest szczególnie istotne dla państw, takich jak Polska, o ograniczonych zasobach finansowych i będących na wcześniejszym etapie transformacji energetycznej. Inwestycje powinny być optymalne zarówno w krótkim, jak i długim horyzoncie czasowym. Z jednej strony musimy pamiętać o unikaniu powstawania aktywów osieroconych, z drugiej nie zwlekać z koniecznymi inwestycjami w poprawę efektywności, czy inwestycje w nisko- i zeroemisyjne technologie. Wzrost kosztów energii jest nieunikniony, ale od tego w jak odpowiedzialny sposób zainwestujemy środki z EU ETS będzie zależeć nasza przyszła zależność od importu nośników energii jak i zależność od kosztów emisji. Dlatego istotne jest drobiazgowe opracowanie i konsekwentne wdrażanie polityki klimatyczno-energetycznej na poziomie krajowym uwzględniającej naszą polską specyfikę miksu energetycznego, jak i nasze możliwości finansowe.
Rozmawiał Wojciech Jakóbik
