Czy w czasie prac nad Funduszem Sprawiedliwej Transformacji oraz innymi aktami prawnymi Europejskiego Zielonego Ładu przetrwa zapis dotyczący Polski zawarty w konkluzjach unijnego szczytu nt. neutralności klimatycznej UE do 2050? – zastanawia się prezes Gate Brussels Paweł Wróbel w tekście dla BiznesAlert.pl.- Ryzyko wyizolowania jest realne, a w takiej sytuacji zapisy „o jednym państwie które na tym etapie nie może zobowiązać się do realizacji tego celu” szybko stracą na znaczeniu – ostrzega i rekomenduje określone działania.
Konkluzje Rady Europejskiej uzgodnione w dniu 12 grudnia 2019 roku oznaczają zgodę wszystkich unijnych państw na osiągnięcie przez Unię Europejską neutralności klimatycznej do 2050 roku. Na wniosek Polski wpisano, iż na tym etapie nie może zobowiązać się do realizacji tego celu. Ustalenia unijnego szczytu są teraz przekuwane w konkretne zapisy wielu dyrektyw i rozporządzeń w ramach tzw. Europejskiego Zielonego Ładu.
Czy zapis dotyczący Polski oznacza, że faktycznie będziemy wyłączeni z obowiązku osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 roku? Pierwszy test nastąpi w trakcie prac nad rozporządzeniem ustanawiającym Fundusz Sprawiedliwej Transformacji. Następnym krokiem będzie rewidowanie szeregu aktów prawnych, które mają doprowadzić do realizacji celu neutralności klimatycznej, poczynając od zaostrzenia celu redukcji emisji na rok 2030. W wielu przypadkach wiadomo, że nie będzie możliwe wpisanie odrębnych zasad dla jednego państwa tak by ustanawiały odrębną ścieżkę i tempo redukcji emisji. Dotyczy to m.in. systemu handlu uprawnieniami do emisji tj. ETS.
Jakie zatem znaczenie zapis z konkluzji dotyczący „jednego państwa, które na tym etapie nie może zobowiązać się do realizacji celu” będzie miał w czasie prac nad poszczególnymi regulacjami wprowadzającymi narzędzia prawne realizacji uzgodnionego celu?
Znaczenie konkluzji Rady Europejskiej
Zgodnie z Traktatem o UE Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej. Konkluzje, które Rada Europejska jednomyślnie przyjmuje na swoich posiedzeniach to dokument polityczny. Przedstawiciele państw członkowskich w drodze konsensusu wskazują czym powinna zajmować się Unia – jakie są główne wyzwania i jakie działania należy podjąć aby im sprostać. Nie jest to akt prawny, nie ma mocy wiążącej inne instytucje w czasie negocjowania ostatecznego kształtu legislacji.
Wpływ ustaleń unijnych szczytów na stanowienie prawa
W jaki sposób zapisy konkluzji, zazwyczaj dość ogólne, traktowane są przez główne instytucje UE tj. Komisję Europejską, Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej, w czasie tworzenia unijnego prawa? Większość z najważniejszych aktów prawnych w Unii przyjmowana jest w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Będzie ona stosowana do przyjęcia większości z legislacji w ramach Europejskiego Zielonego Ładu, w tym kluczowego dla Polski rozporządzenia o utworzeniu Funduszu Sprawiedliwej Transformacji.
W uproszczeniu – Rada Europejska wskazała w konkluzjach cele, a także działania jakie powinny być podjęte aby je realizować. Na tej podstawie Komisja Europejska opracowuje propozycje odpowiednich aktów prawnych. Komisja może wykazać się także własną inicjatywą polityczną nie czekając na sygnał z Rady. Przykładem jest Komunikat KE z listopada 2018 r. o potrzebie osiągnięcia przez Unię celu neutralności klimatycznej do 2050, który o ponad rok wyprzedził zgodę Rady Europejskiej dla tego celu.
Komisja Europejska
Komunikaty Komisji są dużo bardziej precyzyjne w porównaniu do konkluzji Rady. KE ma także możliwość proponowania aktów prawnych, które nie wynikają z konkluzji.
Komisja Europejska respektuje ustalenia Rady Europejskiej, lecz o szczegółach przyjmowanych propozycji dyrektyw i rozporządzeń przesądza samodzielnie. Często oznacza to odejście od tego co jest zapisane w ustaleniach Rady Europejskiej. Przykładem istotnym dla polskiej energetyki jest ostatnia reforma systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2. W ramach rewizji dyrektywy ETS Rada Europejska uzgodniła zgodę wszystkich państw na utworzenie specjalnego Funduszu Modernizacyjnego dla 10 państw UE z najniższym poziomem PKB, w tym Polski. Fundusz zgodnie z zapisami konkluzji miał być zarządzany przez 10 państw beneficjentów przy udziale Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Na tej podstawie Komisja Europejska przygotowała propozycję rewizji dyrektywy, w której zawarła zapisy ustanawiające niniejszy fundusz. Lecz grono zarządzające poszerzyła o nie tylko pozostałe państwa UE, ale także… o przedstawiciela KE.
Następnym krokiem w ramach stanowienia prawa jest przekazanie propozycji do Parlamentu Europejskiego oraz Rady Unii Europejskiej. Obie instytucje niezależnie od siebie opracowują swoje stanowiska wobec propozycji KE. Wskazują jakich dokładnie zmian w zapisach każda z instytucji oczekuje.
Parlament Europejski
O ile Komisja uwzględnia zapisy konkluzji to Parlament Europejski funkcjonuje w poczuciu potrzeby podkreślenia własnej odrębności w procesie stanowienia prawa. Wielu posłów alergicznie reaguje na argumenty przywołujące zapisy konkluzji Rady. Wskazują, nie bez racji, że tylko Parlament Europejski ma demokratyczny mandat pochodzący z ogólnounijnych wyborów do reprezentowania wspólnotowego interesu. Podczas gdy członkowie Rady Europejskiej i Rady UE reprezentują w pierwszej kolejności interesy swoich państw.
Rada Unii Europejskiej
Rada Unii Europejskiej przystępuje do pracy mniej więcej w tym samym czasie co Parlament. W tym wypadku konkluzje traktowane są jako podstawa stanowiska Rady UE. Nie może być inaczej gdyż w Radzie UE zasiadają ministrowie, których szefowymi i szefami są przedstawiciele Rady Europejskiej. Jednak w czasie zazwyczaj długiego procesu negocjowania stanowiska, gdy dochodzi do uzgadniania szczegółowych zapisów, pojawiają się różnice zdań i interesów. Na tym etapie nie wszystkim państwom zależy na pełnym respektowaniu ustaleń Rady Europejskiej. Istotne jest, to że decyzje w Radzie UE w większości przypadków nie wymagają jednomyślności. Oznacza to, że jedno państwo nie jest w stanie zablokować decyzji o zmianie stanowiska, a to jest dyktowane dynamiką trwających negocjacji. Dlatego w ramach wewnętrznych decyzji często dochodzi do korekty stanowisk Rady UE, a to skutkuje odchodzeniem od zapisów konkluzji.
Negocjacje między instytucjami UE
Po uzgodnieniu stanowisk przez Parlament i Radę UE zaczynają się negocjacje w których bierze także udział Komisja Europejska. Logika procesu, którego celem jest znalezienie zapisów kompromisowych wskazuje, że aby konkluzje Rady były odzwierciedlone w aktach prawnych muszą być respektowane przez większość instytucji. Jeśli tak się nie stanie, poszukiwane jest rozwiązanie, które oznacza odejście od konkluzji. Im mniej państw jest po stronie utrzymania zapisów uzgodnionych przez Radę Europejską tym mniejsze szanse, że dany zapis przetrwa do tego etapu negocjacji.
W przypadku wspomnianych zapisów dotyczących zarządzania Funduszem Modernizacyjnym w czasie ostatniej reformy ETS, od początku prac w Parlamencie posłowie sympatyzowali z propozycją szerokiego grona zarządzającego Funduszem obejmującego wszystkie państwa członkowskie, nie tylko beneficjentów. Logika przyjęta w konkluzjach nie znajdowała poparcia. Jedynie Rada UE broniła zarządzania funduszem przez beneficjentów. Bardzo pomagał fakt, że zapis ten dotyczył aż dziesięciu państw, które solidarnie prezentowały swoje stanowisko zgodne z konkluzjami na każdym etapie negocjacji. Utrzymanie stanowiska Rady UE ws. zarządzania Funduszem Modernizacyjnym przez państwa beneficjentów udało się utrzymywać dzięki temu, że optowała za tym grupa aż dziesięciu państw. W pojedynkę takie działania w celu utrzymania zapisów konkluzji skazane byłyby na porażkę wobec jednoznacznie odmiennego stanowiska zarówno KE jak i Parlamentu. Tym bardziej, że na dalszym etapie dla kilku państw członkowskich bliższa była propozycja KE niż ustalenia unijnego szczytu. Ostatecznie osiągnięty kompromis zawęził grono zarządzających funduszem do dziesięciu państw beneficjentów, trzech państw niebędących beneficjentami, KE i EBI. Takie rozwiązanie zostało zaakceptowane przez przedstawicieli Rady oraz Parlamentu i jest zapisane w przyjętej rewizji dyrektywy ETS. Jest ono dalekie od logiki przyjętej na unijnym szczycie.Ten przykład dobitnie pokazuje, że konkluzje to ważny zapis, ale w żaden sposób nie gwarantuje, iż w aktach prawnych będzie odzwierciedlony.
Fundusz Sprawiedliwej Transformacji
Dziś, znając propozycję Komisji z 14 stycznia 2020 roku ws. rozporządzenia powołującego Fundusz Sprawiedliwej Transformacji można ocenić, że KE nie uwzględniła możliwości specjalnego odstępstwa dla Polski. Warunkiem uczestnictwa w funduszu jest realizacja przez państwo celu neutralności klimatycznej.
Mimo, że prace nad rozporządzeniem ustanawiającym Fundusz Sprawiedliwej Transformacji w Parlamencie Europejskim i Radzie UE dopiero ruszają, można założyć, że zapisy o szczególnych warunkach dla Polski w nim się nie znajdą. W Parlamencie większość posłów to zwolennicy zwiększania ambicji w polityce klimatycznej bez odstępstw dla poszczególnych państw. W tej instytucji nie należy spodziewać się zrozumienia przez większość parlamentarną dla decyzji Polski o możliwości niezrealizowania celu neutralności klimatycznej do 2050 roku. Natomiast, aby Rada UE chciała zaangażować się we wprowadzenie takich zapisów do aktów prawnych, m.in. rozporządzenia o Funduszu Sprawiedliwej Transformacji, należy osiągnąć i utrzymać poparcie większości przedstawicieli państw. W tym wypadku trudno liczyć na aktywne poparcie nawet na tradycyjnie sprzyjające polskiemu punktowi widzenia państwa regionu Europy Środkowo-Wschodniej. Wykluczenie jednego państwa z obowiązku realizacji celu oznacza, że wysiłki pozostałych państw muszą być odpowiednio zwiększone, żeby cel na poziomie Unii był osiągnięty. Trudno budować nadzieję, na poparcie polskich postulatów przez Węgry, Rumunię, Bułgarię, Czechy lub Słowację – jeśli będzie to dla nich oznaczało działanie wbrew ich interesom.
Wnioski
Ustalenia Rady Europejskiej przyjmowane w formie konkluzji to polityczny dokument „wagi ciężkiej”. Jest jednym z kluczowych dokumentów wpływających na unijny proces stanowienia prawa. Jednak znaczenie poszczególnych zapisów „waży” tyle ile ich zrozumienie i poparcie przez poszczególne instytucje, a także państwa członkowskie na dalszym etapie procesu stanowienia prawa. To oznacza, że bez zgody Komisji i Parlamentu, a także utrzymania poparcia w Radzie UE nie można liczyć na odzwierciedlenie ustaleń unijnych szczytów w prawie wspólnotowym. Co więcej, w przypadku wielu legislacji które będą przyjmowane w ramach Europejskiego Zielonego Ładu należy brać pod uwagę, że nie istnieje formalna możliwość uwzględnienia odrębnych warunków dla jednego państwa członkowskiego.
Z punktu widzenia polskiej transformacji energetycznej dużo ważniejsze mogą okazać się zapisy konkluzji z 12 grudnia 2019 roku, które nie wzbudziły w Polsce dużego zainteresowania. Powinny jednak znaczyć o wiele więcej w toku negocjowania warunków osiągania neutralności klimatycznej przez Polskę i inne państwa m.in. z regionu Europy Środkowo-Wschodniej. Ustalenia Rady Europejskiej wskazują, że transformacja musi być racjonalna pod względem kosztów, przebiegać w sposób sprawiedliwy, a także społecznie zrównoważony i uczciwy, z uwzględnieniem różnych sytuacji wyjściowych poszczególnych państw. Ponadto, finansowanie transformacji powinno odbywać się z uwzględnieniem unijnych instrumentów finansowych, funkcjonujących z poszanowaniem tych warunków. Szczególna uwaga winna być poświęcona regionom i sektorom najbardziej dotkniętym transformacją.
Przeniesienie dyskusji na te elementy konkluzji z pewnością pozwoli budować zrozumienie tego jak szczególnym wyzwaniem jest neutralność klimatyczna dla Polska, a także wielu innych państw. Pomoże to uniknąć pułapki osamotnienia w dalszym procesie negocjacyjnym. Ryzyko wyizolowania jest realne, a w takiej sytuacji zapisy „o jednym państwie które na tym etapie nie może zobowiązać się do realizacji tego celu” szybko stracą na znaczeniu.
