Konsolidacja sektora przemysłu obronnego w strukturze nowego podmiotu gospodarczego – Polskiej Grupie Zbrojeniowej S.A. – nie została poprzedzona rzetelnymi analizami systemowymi. Jedynym celem procesu była koncentracja kapitału, bez określenia planu konsolidacji spółek wniesionych do Grupy i wynikających z tego potencjalnych korzyści. Mimo upływu trzech lat od jej utworzenia nie została przedstawiona ostateczna wizja funkcjonowania Grupy i nadal nie wdrożono jej strategii. Wciąż nie są osiągane korzyści dla Sił Zbrojnych RP w postaci dostaw uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz usprawnienia procesu modernizacji polskiej armii.
W 2013 r. podjęto decyzję o utworzeniu Polskiej Grupy Zbrojeniowej S.A. (PGZ), mającej konsolidować przedsiębiorstwa przemysłu obronnego będące własnością Skarbu Państwa. Miała ona zastąpić zakończoną fiaskiem, a trwającą od początku 2000 r., koncentrację produkcji zbrojeniowej przeprowadzaną w ramach Polskiego Holdingu Obronnego (dawny Bumar). Główną przyczyną niepowodzenia był sprzeciw Grupy Huta Stalowa Wola i niechęć 11 wojskowych przedsiębiorstw remontowo – produkcyjnych, wspieranych w tym przez Ministerstwo Obrony Narodowej. Obecnie PGZ S.A. skupia 60 firm, głównie z branży zbrojeniowej, a jej kapitał wynosi ponad 5 mld zł.
Celem kontroli NIK była ocena, czy proces tworzenia Polskiej Grupy Zbrojeniowe S.A. przebiegał prawidłowo, a zakładane rezultaty utworzenia i działalność Grupy zostały osiągnięte. Badaniami objęto okres od początku 2012 r. do połowy 2016 r.
NIK zauważa, że efektywna konsolidacja ma kluczowe znaczenie w procesie modernizacji technicznej polskiej armii. Jednak utworzenie PGZ nie było poprzedzone rzetelnymi analizami, które pozwoliłyby uniknąć błędów. W momencie powstawania Grupy nie stworzono jej biznes planu i strategii działania. Dlatego NIK negatywnie ocenia przygotowanie projektu konsolidacji przedsiębiorstw przemysłu obronnego. Ministerstwo Skarbu Państwa nie stworzyło programu operacyjnego określającego: jasno sprecyzowane cele konsolidacji spółek przemysłu zbrojeniowego w ramach PGZ, procedurę opisującą ścieżkę dojścia do nich oraz harmonogram uwzględniający sekwencję zdarzeń i niezbędnych czynności. Jedynym wyznaczonym celem procesu była konsolidacja kapitałowa, bez określenia wizji dalszej restrukturyzacji spółek. Założono, że głównym celem grupy jest zgrupowanie przedsiębiorstw przemysłu obronnego, ale nie określono jak osiągnąć i wykorzystać korzyści powstałe po przeprowadzeniu tej operacji.
NIK zauważa, że konsekwencją braku programu i harmonogramu konsolidacji było wydłużenie realizacji tego przedsięwzięcia o prawie 16 miesięcy, w odniesieniu do wstępnych założeń. Opóźnienia w budowaniu PGZ były spowodowane także podejmowaniem przez Ministra Skarbu pospiesznych decyzji, które w konsekwencji generowały dodatkowe koszty. Na przykład za szybko, zaraz po podjęciu decyzji o konsolidacji w ramach nowego podmiotu, zlecono wyceny poszczególnych spółek, wnoszonych do Grupy . Niezbędne do zarejestrowania firm formalności trwały jednak tak długo, że wyceny te, które są ważne tylko przez określony czas, były kwestionowane przez biegłych wyznaczonych przez Sąd rejestrowy. To spowodowało konieczność zamówienia nowych wycen spółek, audytu prawnego i ich weryfikacji, na które wydano prawie 1,5 mln zł. Przebieg działań konsolidacyjnych był w Ministerstwie Skarbu Państwa dokumentowany w sposób nierzetelny, co nie pozwala na jednoznaczne odtworzenie ścieżki decyzyjnej oraz na ustalenie osób odpowiedzialnych za podejmowanie błędnych decyzji.
Zdaniem NIK wybór siedziby PGZ S.A. w Radomiu nie był uzasadniony względami merytorycznymi, w momencie podejmowania tej decyzji. Podjął ją Minister Skarbu Państwa bez konsultacji z Ministrem Obrony Narodowej. Wynajęte w Radomiu powierzchnie biurowe przekraczają bieżące potrzeby Grupy. Bowiem faktyczna działalność Spółki, w tym jej Zarządu, ma miejsce w Warszawie. W związku z tym w stolicy wynajmowana jest powierzchnia biurowa. Jej dublowanie generuje dodatkowe koszty.
Jako przykład obrazujący brak strategii i planu działania podczas tworzenia nowej grupy można podać zaangażowanie w jej budowanie Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. Nie było to przewidywane w założeniach i wstępnych harmonogramach konsolidacji przemysłowego potencjału obronnego. Wniesienie przez Agencję wkładu pieniężnego w wysokości 250 mln zł do PGZ S.A., na sugestię i za zgodą Ministra Skarbu Państwa, wymagało odstąpienia od stosowania wewnętrznych zasad gospodarowania środkami finansowymi. O braku spójności zaangażowania Agencji z jej strategią, świadczy fakt, iż po upływie około siedmiu miesięcy od przystąpienia do budowy PGZ S.A. ARP podjęła próby wycofania jej zaangażowania kapitałowego w tej spółce.
NIK zauważa także, że Ministerstwo Skarbu Państwa podczas tworzenia nowej Grupy nie wypracowało koncepcji przyszłej działalności Polskiego Holdingu Obronnego, po przekazaniu spółek do PGZ S.A. Nie określono dalszego celu działania, bądź terminu zakończenia funkcjonowania Holdingu. Konieczność opracowania strategii działania PHO pozostawiono samej Spółce, mimo, iż nie wie ona, jakie są plany jej właścicieli wobec niej, a w szczególności możliwości pozyskania nowych środków na jej rozwój, po przeniesieniu aktywów do Polskiej Grupy Zbrojeniowej. NIK ocenia, że MSP wykazało brak należytego i aktywnego zainteresowania mieniem Skarbu Państwa w tym zakresie. Minister SP jako organ reprezentujący właściciela – Skarb Państwa – powinien rozstrzygnąć i zdecydować, w jakim celu PHO miała dalej funkcjonować po wyłączeniu z niej najważniejszych aktywów, nie zaś oczekiwać, iż posiadana przez niego spółka sama znajdzie pomysł na swoje dalsze działanie.
Ustalenia kontroli wskazują na brak podejścia do rozwiązywania problemów sektora przemysłu obronnego w sposób systemowy i strategiczny. Mimo upływu trzech lat od utworzenia PGZ nie została przedstawiona ostateczna wizja funkcjonowania nowo utworzonej grupy kapitałowej i nie doprowadzono do wdrożenia jej strategii. W związku z tym nadal nie są osiągane potencjalne korzyści dla Sił Zbrojnych RP w postaci dostaw uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz usprawnienia procesu modernizacji polskiej armii.
Dodatkowo NIK zauważa, iż przejęcie przez Ministerstwo Obrony Narodowej nowych zadań w zakresie nadzoru właścicielskiego nad PGZ i PHO nastąpiło bez uprzedniego przygotowania instytucjonalnego. Bowiem Ministerstwo nie posiadało w swoich strukturach komórek specjalizujących się w sprawach nadzoru właścicielskiego. Minister Obrony Narodowej otrzymał pełnomocnictwo Ministra Skarbu Państwa i uzyskał uprawnienia właścicielskie wobec PGZ S.A w listopadzie 2015 r., po objęciu swej ministerialnej funkcji. Brak przygotowania organizacyjnego Ministra Obrony Narodowej do nadzoru nad PGZ i spółkami przemysłowego potencjału obronnego stwarza ryzyko niezapewnienia właściwej kontroli.
Uwagi i wnioski
Ministerstwo Skarbu Państwa nie potrafiło ocenić skuteczności procesu konsolidacji. Nie było w stanie rzetelnie ocenić wpływu powstania PGZ S.A. na dostawy uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz usprawnienia procesu modernizacji polskiej armii.
NIK zwróciła się z wnioskami do Ministra Skarbu Państwa o:
- wypracowanie strategii właścicielskiej dalszego funkcjonowania PHO Sp. z o.o., która jest znaczącym akcjonariuszem PGZ S.A.,
uregulowanie zasad współpracy z Ministrem Obrony Narodowej w wykonywaniu uprawnień właścicielskich wobec PGZ S.A. oraz PHO Sp. z o.o. - Do Zarządu PGZ S.A. NIK skierowała wniosek o dokonanie analizy zasadności utrzymywania dwóch lokalizacji biur Spółki oraz podjęcie próby negocjacji umowy najmu pomieszczeń biurowych w Radomiu, w celu dostosowanie jej warunków do realnych potrzeb PGZ.
- Najwyższa Izba Kontroli zwróciła również uwagę na konieczność zapewnienia odpowiedniego nadzoru nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa realizującymi zadania przemysłowego potencjału obronnego – po zapowiadanej na koniec 2016 r. likwidacji Ministerstwa Skarbu Państwa.
Najwyższa Izba Kontroli
