PISM: Czy Europa zdała egzamin z kryzysu ukraińskiego? Bezpieczeństwo, energetyka, migracja
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych przedstawił raport odpowiadający na ważne pytanie: czy Unia Europejska zdołała podjąć skuteczne działania w związku z kryzysem ukraińskim.
Autorzy raportu pod tytułem „Czy UE wyciągnęła wnioski z kryzysu na Ukrainie? Zmiany w rządzeniu w obszarze bezpieczeństwa, energii i migracji” – Jakub M. Godzimirski, Lidia Puka i Marta Stormowska – w trzech pierwszych rozdziałach poświęconych europejskiej polityce bezpieczeństwa, energetyki i migracji poddali ocenie właśnie te trzy obszary. I nie powstała laurka dla liderów oraz polityków UE. Ocena jest krytyczna. Autorzy raportu wykazali ponad wszelką wątpliwość, że doświadczenia kryzysu ukraińskiego nie spowodowały zasadniczych zmian w prowadzonej przez Unię polityki. Lekcja płynąca z rosyjskiej agresji nie została w pełni właściwie zrozumiana. Do tego okazuje się, że UE nie dysponuje odpowiednim instrumentarium prawnym, nie jest też „pozytywnym przykładem rządzenia przez doświadczenie”, (czyli jak dodają autorzy w tzw. trybie eksperymentalnym, experimentalist governance).
W rozdziale poświęconym bezpieczeństwu zwraca uwagę krytyczna ocena skuteczności doktryny „miękkiej” polityki bezpieczeństwa. Niską efektywność tej doktryny wykazał właśnie casus kryzysu ukraińskiego. Gospodarcze i polityczne więzi Kijowa z UE miało „pogłębić symboliczne podpisanie umowy stowarzyszeniowej”, czyli liberalizacja (szeroko pojęta strefa wolnego handlu) i pogłębianie stosunków handlowych itd. Umowa wcale nie miała na celu ani „ogrania” Rosji w rozumieniu geopolitycznym, ani ograniczania interesów rosyjskich w zakresie handlowym, politycznym czy wojskowym. Chodziło jedynie o zwiększenie stabilności i umocnienie dobrych relacji UE i Ukrainy. Rosyjska agresja i wybuch konfliktu nie zmieniły tego podejścia.
W rezultacie wojska rosyjskie i grupy ochotników mogły „niemal swobodnie wkraczać do obwodu donieckiego i ługańskiego, zmieniając tym samym miejscowy układ sił na niekorzyść Ukrainy.” Jednak kryzys wykazał, że Ukrainie „bardzo potrzebna jest dogłębna reforma sektora bezpieczeństwa, w tym zarządzania granicami kraju, co leży również w interesie Unii.” Wykazał też, że w celu wygaszania konfliktu Unia zamierzała skłonić Rosję do zmiany kursu wobec Kijowa bez użycia środków militarnych, ale poprzez presję gospodarczą. Stosując doświadczenia USA, które w przypadku Waszyngtonu dowodzą na ogół skuteczności sankcji i represji ekonomicznych. W wykonaniu UE jednak nie koniecznie. Zwłaszcza, że w obszarze bezpieczeństwa – zauważają autorzy – nie sprawdziło się twierdzenie o „końcu historii”, czyli o globalnym zwycięstwie demokracji liberalnej. Mamy właśnie „koniec końca historii”, przynajmniej – uważają autorzy raportu w dziedzinie bezpieczeństwa.
Jeśli chodzi o rozdział poświęcony energii, autorzy podkreślają, że powrót do troski o bezpieczeństwo energetyczne w UE jest najbardziej rzucającym się w oczy, choć zapewne raczej krótkookresowym, skutkiem konfliktu. Jednocześnie słusznie wyeksponowali m.in. znaczące niekonsekwencje wewnątrz Unii. Np. propozycje przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska i Komisji Europejskiej dotyczące unii energetycznej zasadniczo różnią się od siebie definicją „lokalnych zasobów energetycznych”, jakie należałoby rozwijać w UE. Dla Tuska są to przede wszystkim paliwa kopalne. Dla przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Komisji to wyłącznie odnawialne źródła energii.
KE chciałaby, by Unia zachowała przywództwo w dziedzinie polityki klimatycznej oraz by była „na pierwszym miejscu na świecie w dziedzinie odnawialnych źródeł energii”. Ze wszystkimi tego niekonsekwencjami i negatywnymi skutkami. Przede wszystkim jeśli chodzi o Konkluzje Rady Europejskiej na zakończenie szczytu w dniach 23–24 października 2014 r. (dotyczące ram polityki energetycznej i klimatycznej do 2030 r.) . Teoretycznie nawet w 2030 r. wciąż w UE będą mogły wytwarzać energię elektryczną elektrownie węglowe. Ale w praktyce może być inaczej, zależnie np. od cen uprawnień do emisji, od nowych rozwiązań procesu decyzyjnego między Komisją a państwami członkowskimi. W każdym razie to KE będzie określać krajowe cele energetyki odnawialnej „w dialogu z państwami członkowskimi” i dla tych państw.
Kryzys rosyjsko-ukraiński, jako kolejne wyzwanie dla UE w obszarze migracji jest omawiany w trzecim rozdziale. Porusza perspektywę zwiększenia fali migracyjnej wskutek kryzysu ukraińskiego, – czyli napływu przymusowych imigrantów politycznych i ekonomicznych. Na razie nic nie zapowiada takiej fali, ale gdyby do niej doszło – nie wiadomo czy UE i państwa członkowskie potrafią jej sprostać. Autorzy przywołują tu „mocno nadwyrężoną solidarność europejską” wobec zalewu imigrantów z Bliskiego Wschodu i z Afryki.
Ostatni rozdział raportu trójka autorów poświęciła wyzwaniom stojącym przed dwoma państwami – Norwegią i Polską, które – jak dowodzą eksperci PISM – „mają szczególny interes we współpracy”, choć nie jest on zawsze tożsamy. Autorzy podkreślają, że kryzys na Ukrainie „najprawdopodobniej doprowadzi do rozszerzenia i pogłębienia współpracy między UE a NATO” i tu dostrzegają nowe perspektywy dla rozbudowy dwustronnej współpracy między Polską a Norwegią w dziedzinie bezpieczeństwa. Kryzys może też sprzyjać lepszej koordynacji wspólnych działań obu państw w ramach NATO. Według autorów Norwegia i Polska, przy wszystkich różnicach, będą – czy mogą – współkształtować UE i NATO oraz przedstawiać im nowe koncepcje. „Polska, jako sąsiad Ukrainy, gorliwy rzecznik interesów tego kraju i Partnerstwa Wschodniego w UE”. Norwegia zaś, „ jako główny, po Rosji, dostawca surowców naturalnych do UE”. Jedno łączy oba państwa – zarówno Polska, jak i Norwegia uważają, że działania rosyjskie naruszają podstawowe zasady stosunków międzynarodowych. Przy okazji – czy autorzy słusznie zaliczyli oba państwa do tej samej grupy „średnich państw europejskich”? Jeśli brać pod uwagę kryterium ludnościowe, to Norwegia liczy nieco ponad 5 mln mieszkańców, a Polska prawie osiem razy więcej. Jeśli porównamy potencjał ekonomiczny – Norwegia jest w światowej czołówce, Polska raczej nie.
Zamiast podsumowania czy wniosków w raporcie na zakończenie otrzymaliśmy listę zagadnień, na jakie należy zwrócić uwagę w 2015 roku. Na tej liście szczególnie wyróżnia się dobrze skonkretyzowany sektor energii, dlatego warto ten fragment zacytować. Autorzy za najważniejsze dla tego sektora w 2015 r. uważają:
„− Rozwój infrastruktury i regulacji umożliwiających przepływ gazu w połączeniach międzysystemowych w odwrotnym kierunku stanowi sprawdzian rzeczywistego zaangażowania w zwiększenie bezpieczeństwa dostaw w perspektywie krótkoterminowej. Państwa Europy Południowo-Wschodniej mogą skorzystać z pomocy UE – zarówno pod względem dywersyfikacji, jak i rozwoju rynku – o ile przestrzegać będą unijnych przepisów.
− Jednakże w perspektywie średniookresowej konieczne będzie wypracowanie formuły współpracy z Rosją, ze względu na wysoki stopień wzajemnej zależności w obszarze energii.
− Pomimo niezmiennego stanowiska Komisji Europejskiej w sprawie przejścia do gospodarki niskoemisyjnej, osiągnięcie tego celu uzależnione będzie od stopnia integracji rynków państw członkowskich, rozwoju czystych technologii węglowych oraz rozpowszechnienia odnawialnych i bardziej efektywnych źródeł energii, zwłaszcza w Europie Wschodniej i Południowo-Wschodniej. Od tych zmian, jak i od zmian społecznych, zależeć będzie osiągnięcie porozumienia w sprawie okresu po 2030 r
, Jeśli sposób rządzenia Komisji Europejskiej po reformie okaże się skuteczny, będzie ona inicjować dalsze działania w celu transformacji energetycznej Unii. W perspektywie średnio- i długookresowej może spotęgować to rozdźwięk między państwami, które są liderami transformacji i integracji rynków, a pozostałymi członkami Unii.
− Powołanie unii energetycznej to konieczny, lecz bynajmniej nieprzesądzony krok w stronę bliższej integracji politycznej. Zmiana jakościowa wciąż uzależniona jest od kształtu porozumienia, (w którym państwa członkowskie muszą doszukać się bezpośrednich korzyści) oraz od kierunku działań legislacyjnych Komisji.”
Raport „Czy UE wyciągnęła wnioski z kryzysu na Ukrainie? Zmiany w rządzeniu w obszarze bezpieczeństwa, energii i migracji”. Jakub M. Godzimirski, Lidia Puka, Marta Stormowska. Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Norvegian Institute of International Affairs.
Opracowała Teresa Wójcik
