W kolejnych miesiącach toczyć się będą negocjacje zapisów pakietu Fit for 55 zaproponowanego przez Komisję Europejską w lipcu br. Mają one doprowadzić do realizacji unijnego celu 55% redukcji emisji CO2 w 2030 r. Jednym z kluczowych elementów tych negocjacji jest reforma unijnego systemu handlu emisjami (EU ETS). Polski rząd podnosi w negocjacjach, że liczba przydzielonych Polsce uprawnień będzie mniejsza niż emisje przedsiębiorstw objętych ETS, tworząc tzw. niezbilansowanie uprawnień do emisji CO2 (ang. imbalance). Skąd się bierze niezbilansowanie, czy można je zmniejszyć? I czy właśnie ten element jest najważniejszy w negocjacjach nowego, unijnego ETS? Wyjaśniamy poniżej – piszą Joanna Maćkowiak-Pandera oraz Tobiasz Adamczewski z Forum Energii.
Kontekst
W grudniu 2020 r. wszystkie państwa członkowskie UE zgodziły się na 55% cel redukcji emisji do 2030 r. W związku z tą decyzją Komisja Europejska zaproponowała zwiększenie celu redukcji emisji w EU ETS z 43% do 61% do roku 2030 w stosunku do roku 2005 1. Według zasad działania zreformowanego ETS 2, w nowym okresie rozliczeniowym (2021-2030) państwom członkowskim przekazanych zostanie ok. 9,3 mld uprawnień do emisji CO2 [EUA] 3. W praktyce wszystkie państwa członkowskie, w tym Polska, otrzymają uprawnienia, które po części przekażą za darmo przemysłowi lub spieniężą na rynku. Instalacje energetyczne i przemysłowe w państwach, w których nie podejmuje się redukcji emisji będą musiały relatywnie wydawać coraz więcej pieniędzy na zakup uprawnień do emisji na rynkach międzynarodowych. Będzie to prowadzić do tzw. niezbilansowania.
Definicja: niezbilansowanie emisji CO2 (ang. CO2 imbalance)
(Por. wykres poniżej):Brak równowagi pomiędzy:
- liczbą uprawnień do emisji CO2 przydzielonych Polsce, a
- liczbą uprawnień, które przedsiębiorstwa działające na terenie Polski muszą nabyć.
- Co do zasady ryzyko niedoboru uprawnień jest zjawiskiem pożądanym, ponieważ wymusza redukcję emisji a przy okazji kształtuje popyt i cenę uprawnień.
- Problem może pojawić się, gdy luka niezbilansowania rośnie i państwo na to nie reaguje i nie wyciąga wniosków.
- Główną przyczyną niezbilansowania uprawnień do emisji CO2 jest niewystarczający poziom działań zapewniających redukcję emisji – wobec przyjętych zobowiązań.
- Gdyby spełnił się scenariusz z Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK), emisje z ETS sumarycznie sięgnęłyby ok. 1,8 mld ton CO2 w nowym okresie rozliczeniowym 4, co oznaczałoby przekroczenie polskiego budżetu uprawnień o ok. 660 mln ton. Przy średniej cenie CO2 na poziomie 60 EUR/tonę CO2 niezbilansowanie w całym okresie rozliczeniowym wyniosłoby blisko 40 mld EUR, czyli 160 mld zł.
Jak kształtuje się bilans emisji i uprawnień w UE?
Przez ostatnie 15 lat działania systemu EU ETS, niektóre państwa redukowały emisje w mniejszym, inne w większym tempie. Okresowo emisje również rosły. W Polsce, Niemczech czy Holandii redukcje emisji były mniejsze niż średnia unijna.
Dotychczasowy brak działań redukcyjnych dostosowanych do przyjętych celów przełożył się na trudniejszy punkt startowy w nowym okresie rozliczeniowym. Pule uprawnień są bowiem przyznawane w głównej mierze na podstawie emisji z roku 2005. Albo państwa nadrobią te zaległości poprzez szybszą redukcję, albo wystąpi niezbilansowanie, które obrazujemy w wykresie poniżej.
Przy założeniu równomiernej redukcji emisji, w 15 z 31 państw (m.in. Rumunia, Słowacja, Szwecja) szacujemy nadpodaż uprawnień do emisji CO2. W kolejnych 6 krajach deficyt nie przekroczy 15% (np. Bułgaria, Grecja, Czechy). Potencjalny znaczący deficyt uprawnień wystąpi w Niemczech, Polsce, Włoszech i Holandii. Rzeczywiste powstanie niedoboru uprawnień i jego wielkość będą jednak zależały od realnej redukcji emisji w każdym z państw.
Ile uprawnień CO2 dla Polski?
Wg propozycji nowej dyrektywy ETS Polsce przypadnie prawdopodobnie ok. 10% nowej puli uprawnień CO2 dla UE, czyli ok. 1,1 mld EUA 5.
Będzie się ona składała z:
- darmowych uprawnień przekazywanych przemysłowi w celu przeciwdziałaniu tzw. ucieczce emisji 6,
- uprawnień aukcyjnych – w podziale na:
- podstawowe – przydzielane państwu na podstawie historycznych emisji,
- solidarnościowe – przydzielane wg zamożności kraju i potrzeb rozbudowy sieci energetycznych,
- pochodzące z Funduszu Modernizacyjnego ustalonego przed reformą EU ETS (Fundusz Modernizacyjny 1),
- pochodzące z nowego Funduszu Modernizacyjnego (Fundusz Modernizacyjny 2).
Fundusz modernizacyjny i mechanizm solidarnościowy spowodują, że Polska otrzyma o ok. 1/3 uprawnień więcej niż wynikałoby to z historycznych emisji i potrzeb przemysłu na darmowe uprawnienia. Oprócz Polski, beneficjentami tzw. mechanizmów solidarnościowych są również inne, mniej zamożne kraje UE, a składają się na nie bogatsze państwa członkowskie. Warto zwrócić uwagę, że mechanizmy solidarnościowe w ramach UE pogłębiają ryzyko powstania niedoboru uprawnień do emisji CO2 np. w Niemczech, Włoszech i Holandii.
Polska w porównaniu do innych krajów dostaje poprzez mechanizmy solidarnościowe relatywnie więcej uprawnień – co oznacza, że specyfika Polski w UE, związana m.in. z zapóźnieniem odchodzenia od węgla, jest uwzględniona. Pytanie o to, czy w stopniu wystarczającym – jest elementem politycznej dyskusji.
Rekomendacje
Kwestia niezbilansowania uprawnień do emisji CO2 w Polsce jest tematem trudnym w kontekście negocjacji unijnych pakietu Fit for 55 ze względu na brak zainteresowania tematem przez inne państwa członkowskie. Wątek został dostrzeżony w ramach konkluzji przyjmujących nowy cel redukcyjny w grudniu 2020 roku[7]. Chcąc zaadresować ten problem, Komisja Europejska zaproponowała odłożenie dodatkowej puli uprawnień na Fundusz Modernizacyjny.
Jeśli rząd w Warszawie będzie chciał wynegocjować coś więcej niż proponuje Komisja na ten moment, istotna będzie strategia przekonania innych krajów do racji Polski i zbudowanie odpowiedniej narracji. Zamiast argumentować, że zdezaktualizowany KPEiK to granica naszego zaangażowania w politykę klimatyczną, ważne, aby Polska w kolejnych miesiącach zabiegała o ważne sprawy w ramach negocjacji UE, m.in:
– 100% wpływów z ETS na transformację.
Zagwarantowanie, że 100% wpływów finansowych ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 przez państwo zostanie przeznaczonych na inwestycje w redukcje emisji[8]. Ta propozycja znajduje się już w projekcie Komisji Europejskiej, a niekoniecznie uzyska poparcie innych państw członkowskich. Teoretycznie, państwa mogą samodzielnie podjąć decyzję o zwiększeniu wydatkowania środków z ETS na redukcję emisji. Jednak zakotwiczenie tego standardu w dyrektywie da pewność naszym partnerom, że jakiekolwiek zwiększenie puli uprawnień Polski przełoży się na dodatkowe działania redukcyjne. Ważne, aby te środki były znakowane i uruchomiły duże projekty inwestycyjne redukujące emisje i zmniejszające ryzyko niezbilansowania.
– Więcej uprawnień w Funduszu Modernizacyjnym
Zasilenie Funduszu Modernizacyjnego zamiast Funduszu Innowacyjności (por. Po co jest EU-ETS i jaka reforma nas czeka?) po wycofaniu części bezpłatnych uprawnień dla przemysłu w ramach toczących się negocjacji dot. CBAM (Carbon Boarder Adjustment Mechanism). Ilość uprawnień w Funduszu Modernizacyjnym, którego Polska jest głównym beneficjentem, mogłaby się prawie podwoić[9].
– Fundusz Społeczny w ramach rozszerzenia ETS na budynki i transport
Mimo tego, że negocjacje rozszerzenia ETS toczą się inną ścieżką – są to tematy ze sobą połączone. Ważne jest utrzymanie statusu największego beneficjenta nowego Funduszu Społecznego w ramach rozszerzenia ETS na transport i budynki.
Konieczne również są działania w kraju. Po pierwsze zwiększenie zainteresowania przedsiębiorstw Funduszem Innowacyjności który zostanie zasilony ponad 500 milionami uprawnień[10]. Potrzebne są innowacyjne projekty, mogące konkurować na poziomie europejskim.
Po drugie, konieczne jest podjęcie działań przez Polskę w zakresie redukcji emisji – zaczynając od weryfikacji KPEiK. Istotne jest zwiększenie ambicji redukcyjnych we wszystkich sektorach EU ETS – energetyce, ciepłownictwie i przemyśle. Wszystkie środki pozyskiwane ze sprzedaży uprawnień powinny być na to przeznaczone, aby ograniczać dalsze koszty zakupu uprawnień. Propozycje działań służących redukcji emisji zawarliśmy w innych analizach Forum Energii (np. Jak Polska może osiągnąć zwiększone cele redukcyjne emisji GHG do 2030 roku – Forum Energii (forum-energii.eu)
Podsumowanie
Niedostosowany do celów unijnych plan redukcji emisji w kolejnej dekadzie może doprowadzić do niezbilansowania emisji z uprawnieniami – polskie przedsiębiorstwa musiałyby kupować więcej uprawnień niż miałby do dyspozycji rząd. Jednak deficyt w ETS obecnie jest tylko ryzykiem, którym należy zarządzić. Wynegocjowanie dodatkowych uprawnień może w tym pomóc, ale to realne redukcje zagwarantują uniknięcie niezbilansowania.
Źródło: Forum Energii
