Prawo klimatyczne. Analiza prawna (ANALIZA)

20 marca 2020, 10:00 Energetyka

Tomasz Brzeziński i Adam Wawrzynowicz z kancelarii prawnej Wawrzynowicz i Wspólnicy* prezentują omówienie projektu Rozporządzenia „Europejskie Prawo o Klimacie” opublikowanego przez Komisję Europejską w dniu 4 marca 2020 roku zwanego prawem klimatycznym.

Zgodnie z Komunikatem „Europejski Zielony Ład”^[1] z 11 grudnia 2019 r. (EGD), w dniu 4 marca 2020 r. Komisja Europejska (KE lub Komisja) przyjęła wniosek ustawodawczy dotyczący „Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ramy na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmieniającego rozporządzenia (UE) 2018/1999 (Europejskie prawo o klimacie)[2] (zwanego dalej Rozporządzeniem EPK).

Rozporządzenie EPK ustanawia ramy nieodwracalnego i stopniowego ograniczania antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych wymienionych w części 2 załącznika V do rozporządzenia (UE) 2018/1999 w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu (Rozporządzenie ws. Unii Energetycznej). Określa również wiążący cel polegający na osiągnięciu neutralności klimatycznej w Unii Europejskiej (UE) do 2050 roku, co z kolei ma służyć osiągnięciu długoterminowego celu klimatycznego określonego w art. 2 Porozumienia paryskiego[3] dotyczącego ograniczenia wzrostu średniej temperatury globalnej. Ponadto w Rozporządzeniu EPK określono ramy realizacji celu w zakresie adaptacji do zmiany klimatu tj. zwiększenia odporności i zmniejszeniu podatności na te zmiany.

Wiążący cel klimatyczny

Rozporządzenie EPK określa wiążący cel w zakresie neutralności klimatycznej, obejmujący zmniejszenie do 2050 roku emisji gazów cieplarnianych do poziomu zero netto (w stosunku do 1990 roku) na poziomie całej Unii Europejskiej i zobowiązuje Parlament Europejski, Radę i KE oraz państwa członkowskie do wprowadzenia środków unijnych i krajowych niezbędnych do realizacji tego celu.

Stosownie do art. 2 ust. 3 Rozporządzenia EPK do września 2020 roku Komisja ma dokonać oceny unijnego celu klimatycznego na 2030 rok określonego w art. 2 pkt. 11 Rozporządzenia ws. Unii energetycznej (redukcja emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 40 procent w porównaniu z 1990 roku), w świetle celu osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. W szczególności KE zbada możliwości ustalenia celu klimatycznego na 2030 r. na poziomie 50–55 procent redukcji emisji w porównaniu z 1990 roku i rozważy przyjęcie w tym zakresie stosownych wniosków ustawodawczych.

Ponadto, do dnia 30 czerwca 2021 roku Komisja ma ocenić, w jaki sposób należałoby zmienić unijne akty prawne wdrażające cel Unii na 2030 rok, aby umożliwić osiągnięcie redukcji emisji na poziomie 50 – 55 procent w porównaniu z 1990 roku oraz osiągnąć cel neutralności klimatycznej w 2050 roku.

Trajektoria redukcji emisji gazow cieplarnianych od 2030 do 2050 roku

Zgodnie z Rozporządzeniem EPK Komisja uzyska uprawnienia do przyjmowania aktów delegowanych określających trajektorię redukcji emisji gazów cieplarnianych w UE, prowadzącą do osiągnięcia celu neutralności klimatycznej w 2050 roku, przy czym punktem wyjścia tej trajektorii będzie cel klimatyczny ostatecznie przyjęty na 2030 rok. Unijna trajektoria podlegać będzie przeglądowi KE co pięć lat. Przy ustalaniu trajektorii brane są pod uwagę takie czynniki jak:

1. opłacalność i efektywność gospodarczą;
2. konkurencyjność unijnej gospodarki;
3. najlepszą dostępną technologię;
4. efektywność energetyczną, przystępność cenową energii i bezpieczeństwo dostaw;
5. uczciwość i solidarność między państwami członkowskimi;
6. potrzebę zapewnienia skuteczności środowiskowej i rozwoju w czasie;
7. potrzeby i możliwości inwestycyjne;
8. potrzebę zapewnienia, by transformacja była sprawiedliwa i uczciwa społecznie;
9. zmiany sytuacji międzynarodowej i działania podejmowane na rzecz realizacji długoterminowych celów porozumienia paryskiego i ostatecznego celu Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu;
10. najlepsze dostępne i najnowsze dowody naukowe, w tym najnowsze sprawozdania IPCC.

Przystosowanie się do zmiany klimatu

Jak wynika z treści wniosku KE, pomimo działań łagodzących skutki zmiany klimatu, zmiana ta już negatywnie oddziałuje i będzie nadal negatywnie oddziaływać na sytuację w Europie. W związku z tym Rozporządzenie EPK zobowiązuje instytucje UE i państwa członkowskie do dokonywania ciągłych postępów w zwiększaniu zdolności przystosowawczych, wzmacnianiu odporności i zmniejszaniu wrażliwości na zmianę klimatu. W tym celu państwa członkowskie zostały zobowiązane do opracowania i wdrażnia strategii i planów adaptacyjnych.

Okresowa ocena postępów oraz środków służących realizacji celu neutralności klimatycznej

Zgodnie z art. 3 Rozporządzenia ws. Unii energetycznej, do dnia 31 grudnia 2019 roku, państwa członkowskie zgłosiły Komisji pierwsze zintegrowane krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu na lata 2021-2030 (kolejne plany będą zgłaszane Komisji do dnia 1 stycznia 2029 roku i dalej co dziesięć lat).

Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 5 Rozporządzenia ws. Unii energetycznej do dnia 31 października 2021 roku, a następnie co roku, KE oceni czy UE i państwa członkowskie poczyniły wystarczające postępy m. in. w realizacji zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu, w szczególności w kontekście celów klimatycznych przyjętych na 2030 rok.

Rozporządzenie EPK wprowadza mechanizm oceny postępów osiąganych przez państwa członkowskie na drodze do neutralności klimatycznej w 2050 roku, które są ściśle powiązane z ww. środkami oceny przez KE postępów w realizacji celów wyznaczonych w Rozporządzeniu ws. Unii energetycznej. W szczególności zgodnie z art. 5 i 6 Rozporządzenia EPK do dnia 30 września 2023 roku i dalej co pięć lat Komisja ocenia, wraz z oceną przewidzianą w art. 29 ust. 5 Rozporządzenia ws. Unii energetycznej:

1. zbiorowe postępy państw członkowskich na drodze do realizacji celu neutralności klimatycznej w 2050 roku, wyrażonego w formie unijnej trajektorii redukcji gazów cieplarnianych;
2. zbiorowe postępy dokonane przez wszystkie państwa członkowskie w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu;
3. spójność środków krajowych, na podstawie krajowych planów w zakresie energii i klimatu lub dwuletnich sprawozdań z ich wdrażania (przedkładanych do dnia 15 marca 2023 roku a następnie co dwa lata), odpowiednich do osiągnięcia celu neutralności klimatycznej wyrażonego w formie unijnej trajektorii redukcji gazów cieplarnianych.
4. adekwatność środków krajowych w celu zapewnienia postępów w zakresie przystosowania do zmiany klimatu.

KE przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wnioski z powyższych ocen, wraz ze sprawozdaniem na temat stanu unii energetycznej (przedkładanym dnia 31 października każdego roku).

Ponadto, do dnia 30 września 2023 roku (i dalej co pięć lat) Komisja dokonuje przeglądu spójności środków unijnych z celem neutralności klimatycznej w 2050 r. oraz dokonuje oceny adekwatności środków unijnych w celu zapewnienia postępów w zakresie przystosowania do zmiany klimatu.

Jeżeli na podstawie ocen dokonanych w powyższym trybie KE stwierdzi, że zbiorowe postępy na drodze do osiągnięcia celu neutralności klimatycznej lub przystosowania się do zmiany klimatu nie są wystarczające lub że przyjęte środki unijne są niespójne z celem neutralności klimatycznej lub nieadekwatne w celu zapewnienia postępów w zakresie przystosowania do zmiany klimatu, Komisja wprowadza niezbędne środki, po dokonaniu ich oceny z uwzględnieniem unijnej trajektorii redukcji gazów cieplarnianych.

Jeżeli Komisja stwierdzi, że środki krajowe podjęte przez państwo członkowskie są niespójne z celem wyrażonym w formie unijnej trajektorii redukcji gazów cieplarnianych, lub nieadekwatne w celu zapewnienia postępów w zakresie przystosowania do zmiany klimatu, może wydać zalecenia dla tego państwa członkowskiego.

Oprócz krajowych planów w zakresie energii i klimatu lub dwuletnich sprawozdań z postępów w ich wdrożeniu, Komisja opiera swoje oceny, o których mowa powyżej, co najmniej na:

1. informacjach przedłkładanych zgodnie z Rozporządzeniem ws.Unii energetycznej;
2. sprawozdaniach Europejskiej Agencji Środowiska (EEA);
3. statystykach i danych europejskich, w tym dostępnych danych na temat strat wynikających z niekorzystnych skutków klimatycznych;
4. najlepszych dostępnych dowodach naukowych, w tym najnowszych sprawozdaniach IPCC;
5. informacjach na temat zrównoważonych środowiskowo inwestycji Unii i państw członkowskich.

Udział społeczeństwa i dialog wielopoziomowy

Zgodnie z art. 8 Rozporządzenia EPK Komisja współpracuje ze wszystkimi grupami społeczeństwa, aby umożliwić im podejmowanie działań na rzecz neutralności klimatycznej i budowania odpornego na zmianę klimatu społeczeństwa jak również ułatwia sprzyjający włączeniu społecznemu i dostępny dla wszystkich proces na wszystkich poziomach, w tym na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, oraz z udziałem partnerów społecznych, obywateli i społeczeństwa obywatelskiego, zmierzający do wymiany najlepszych praktyk i określenia działań oraz wkładu na rzecz osiągnięcia celów Rozporządzenia EPK.

Ponadto, KE może również korzystać z wielopoziomowych dialogów w dziedzinie klimatu i energii ustanowionych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 11 Rozporządzenia ws. Unii energetycznej (w brzmieniu tego artykułu zmienianym w art. 10 Rozporządzenia EPK), zgodnie z którym każde państwo członkowskie zgodnie z przepisami krajowymi organizuje wielopoziomowy dialog dotyczący klimatu i energii, w którym mogą aktywnie uczestniczyć samorządy lokalne, organizacje społeczne, przedsiębiorcy, inwestorzy i inne odpowiednie zainteresowane strony oraz ogół społeczeństwa, by omawiać sposób osiągnięcia unijnego celu neutralności klimatycznej do 2050 roku.

Podsumowanie

Podsumowując należy stwierdzić, że Rozporządzenie EPK przede wszystkim realizuje następujące cele:

1. wprowadza do aktu prawa unijnego znajdującego bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwa członkowskich UE, wiążący cel klimatyczny obejmujący zmniejszenie do 2050 roku emisji gazów cieplarnianych do poziomu zero netto (w stosunku do 1990 r.) na terenie całej UE;
2. nakłada na instytucje UE i państwa członkowskie zobowiązanie do przyjmowania odpowiednio na szczeblu unijnym oraz krajowym środków niezbędnych do realizacji celu neutralności klimatycznej w 2050 roku oraz przystosowania do zmiany klimatu,
3. wdraża mechanizm weryfikacji i korekty cząstkowych celów klimatycznych, poprzez:

• ocenę przez KE (do 20 września 2020 r.) celu klimatycznego przyjętego na 2030 rok i jego aktualizację na drodze stosownych inicjatyw legislacyjnych,
• poprzez przyjmowanie przez KE aktów delegowanych określających unijną trajektorię redukcji emisji gazów cieplarnianych w latach 2030-2050;

1. przyjmuje kompleksowy system dokonywania okresowych ocen postępów osiąganych na poziomie Unii i w poszczególnych państwach członkowskich w realizacji celu neutralności klimatycznej i przystosowania do zmian klimatu, jak również przeglądu spójności i adekwatności środków unijnych i krajowych przyjmowanych do realizacji tych celów oraz ich okresowego korygowania m.in. poprzez stosowne wnioski ustawodawcze na poziomie UE oraz poprzez zalecenia wydawane poszczególnym państwom członkowskim;
2. zobowiązuje Komisję oraz państwa członkowskie do podjęcia szeroko zakrojonej współpracy i dialogu na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, z udziałem samorządów lokalnych, partnerów społecznych, przedsiębiorców, inwestorów i całego społeczeństwa w celu wypracowania najlepszych praktyk i  działań podejmowanych w ramach polityki energetyczno-klimatycznej, służących osiągnięciu celów klimatycznych wynikających z Rozporządzenia EPK.

*Adam Wawrzynowicz, radca prawny, wspólnik zarządzający w kancelarii prawnej Wawrzynowicz i Wspólnicy, Tomasz Brzeziński, radca prawny, wspólnik w kancelarii prawnej Wawrzynowicz i Wspólnicy.

 

[1] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Europejski Zielony ład”, COM(2019) 640 final.

[2] COM(2020) 80 final.

[3] Ratyfikowanego przez UE w dniu 5 października 2016 roku.