Sikora: Taryfy gazowe mogą być największą barierą rozwoju rynku

KOMENTARZ

Mateusz Sikora,

Instytut Studiów Energetycznych Sp. z o. o.

Taryfy regulowane gazu ziemnego do odbiorców końcowych stanowią barierę do realizacji konkurencyjnego rynku gazu ziemnego.

15 maja 1911 roku Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych wydał wyrok w sprawie Standard Oil Co. of New Jersey versus the United States stwierdzając, że Trust, wtedy już niezarządzany bezpośrednio przez Johna Rockefellera, jest monopolem, a jego działania są niezgodne z postanowieniami prawa antytrustowego. Artykuł 1 ustawy Shermana (The Anti-Trust Act of July 2, 1890) zakazuje porozumień stanowiących „ograniczanie handlu” (restraint of trade), a od wyroku w sprawie Standard Oil, Sąd Najwyższy zawęził stosowanie tego zakazu do ograniczeń „nierozsądnych” (unreasonable). Jest to do dziś najgłośniejszy  i najlepiej znany przypadek energetycznego monopolu, w efekcie Standard Oil został podzielony na 34 niezależne od siebie firmy.

Jest to również nieformalny początek historii prawa konkurencji zwanego również jako prawo o ochronie konkurencji i konsumentów, a walka o prawa konsumentów trwa już od ponad stu lat.

Wracając na obecny europejski rynek, kolejny ważny punkt w prawnej dyskusji na temat procesu liberalizacji w sektorze gazu ziemnego miał miejsce 12 kwietnia 2016 roku. Opublikowano wtedy wnioski adwokata generalnego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Paolo Mengozzi, w sprawie C‑121/15 między Krajowym stowarzyszeniem sprzedawców energii (ANODA) kontra Premier, Minister Gospodarki, Przemysłu i Cyfryzacji, CRE – Urząd Regulacji Energetyki Republiki Francuskiej, ENGIE (dawniej GDF SUEZ).

Stowarzyszenie ANODA zrzeszające alternatywnych, głównie w odniesieniu do historycznego dostawcy ENGIE, dostawców gazu ziemnego już 17 lipca 2013 roku złożyła skargę przed francuskim Conseil d’État (Rada Stanu), która jest najwyższym organem sądownictwa administracyjnego. 15 grudnia 2014 roku Conseil d’État zawiesiło postępowanie i wystąpiło do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym: „Interwencja Państwa członkowskiego, które nakłada na zasiedziałego operatora oferowanie odbiorcy końcowemu dostawy gazu ziemnego po cenach regulowanych – co nie wyklucza, że konkurencyjne oferty są proponowane po cenach niższych niż te taryfy, przez historycznego dostawcę jak i przez dostawców alternatywnych – powinno być traktowane jako prowadzące do ustalenia poziomu cen dostawy gazu ziemnego do odbiorców końcowych, niezależnie od sił rynkowych  i stanowi barierę w realizacji konkurencyjnego rynku gazu ziemnego, o którym mowa w artykule 3 ustęp 1 dyrektywy 2009/73/WE?”. Dodajmy, iż swoje uwagi przedstawiły wtedy też oprócz Stowarzyszenia ANODA i spółki ENGIE, rządy francuski, węgierski i polski, a także Komisja Europejska.

W swojej opinii, adwokat generalny podkreśla, że artykuł 3 ustęp 2 dyrektywy 2009/73/WE przewiduje możliwość nałożenia obowiązku świadczenia usług publicznych na „przedsiębiorstwa działające w sektorze gazu” w ogóle, a nie tylko na niektóre przedsiębiorstwa. Ponadto, jak wynika z artykułu 3 ustęp 1 dyrektywy 2009/73/WE, Państwa członkowskie „powstrzymają się od wszelkiej dyskryminacji w zakresie praw i obowiązków” przedsiębiorstw gazowych. Celem warunku o braku dyskryminacji jest, by obowiązki dotyczyły w takim samym stopniu wszystkie podmioty w tym sektorze i by nie wpływały na konkurencję. W tych warunkach, mechanizm wyznaczania przedsiębiorstw zobowiązanych do świadczenia obowiązku użyteczności publicznej nie powinny a priori wykluczyć żadnej z firm działających w sektorze gazowym.

Co pozwalało adwokatowi generalnemu stwierdzić, że „interwencja Państwa członkowskiego nakładająca obowiązek na pewnych dostawców, w tym zasiedziałego dostawcę, oferowania dostawy gazu ziemnego po cenach regulowanych – co nie wyklucza, że konkurencyjne oferty są proponowane po cenach niższych niż te taryfy regulowane przez wszystkich dostawców na rynku – stanowi barierę do realizacji konkurencyjnego rynku gazu ziemnego wspomnianą w artykule 3 ustęp 1 dyrektywy 2009/73/WE […]”.

Jak widać, w swojej opinii, adwokat generalny podkreśla w szczególności, potrzebę niedyskryminacyjnego charakteru zobowiązania. System francuski różni się oczywiście od polskiego, ale założenie pozostaje jak najbardziej klarowne. Władze francuskie zrezygnowały z taryf regulowanych dla dużych odbiorców (ponad 200 MWh/rok) z dniem 1 stycznia 2015 roku. Taryfy dla średnich i małych odbiorców zużywających ponad 30 MWh/rok zostały zniesione 1 stycznia 2016 roku, a odbiorcy musieli wybrać oferty rynkowe.

Władze francuskie nakładają natomiast obowiązek na historycznego operatora ENGIE oraz około 20 lokalnych spółek dystrybucyjnych i Total Energie Gaz sprzedaż gazu ziemnego po cenach regulowanych dla niektórych rodzajów konsumentów (przede wszystkim klienci indywidualni).

Decyzja co do francuskiego systemu taryf dla klientów indywidualnych jeszcze nie zapadła, a stawki są nadal regulowane. Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie wydał jeszcze ostatecznej decyzji, ale patrząc na wnioski adwokata generalnego Paolo Mengozzi, bardzo prawdopodobne, że już niedługo i one zostaną zniesione. Trzeba podkreślić, że Trybunał w 90-95% opiera swoje decyzje właśnie o opinie adwokata generalnego, a dodajmy jeszcze, że w swojej opinii z 2013 roku Autorité de la Concurrence (francuski Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) zauważył, że w Niemczech i Wielkiej Brytanii, gdzie zniesiono system taryfowy dla klientów indywidualnych, ceny gazu ziemnego były niższe niż we Francji.

Oczywiście, Francja potrzebuje jeszcze kilku kroków przed całkowitym zniesieniem taryf regulowanych dla klientów indywidualnych. Po decyzji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Conseil d’État (Rada Stanu) musi wydać przecież własną decyzję. Następnie już konieczne zmiany prawa będą leżeć w gestii francuskiego Rządu i Parlamentu.

W Polsce, bezsprzecznie, zauważyć można pozytywne zmiany na rynku gazu ziemnego. Wprowadzone, w celu liberalizacji rynku gazu w Polsce obligo gazowe, zapewnia wszystkim uczestnikom, głównie prawny dostęp do gazu na rynku hurtowym. Według danych Towarzystwa Obrotu Energią (TOE) z 31 marca 2016 roku, w 2015 roku łączny wolumen obrotu na rynkach gazu ziemnego na parkiecie TGE wyniósł około 106,9 TWh i był o 4,3% niższy niż rok wcześniej (w 2014 roku wyniósł niecałe 112 TWh).

Liczba zmian sprzedawcy, przyłączenia wg liczby odbiorców, Źródło: URE; Analiza: Instytut Studiów Energetycznych.

Dodatkowo, według URE, znacznie wzrasta liczba  odbiorców, którzy zdecydowali się na zmianę sprzedawcy gazu ziemnego. W 2011 roku zanotowano tylko 4 przypadki zmiany sprzedawcy. Wzrost nastąpił w 2012 roku gdzie mieliśmy 210 zmian. Liczba zwiększyła się w 2013 roku do 429 oraz do 7 007 w 2014 roku. 2015 rok był rekordowy, dane pokazują, że nastąpiło aż 30 749 zmian sprzedawcy gazu. Natomiast od początku prowadzenia monitoringu do końca I kw. 2016 roku odnotowano 40 174 zmian sprzedawcy gazu.

Wyrok Trybunału skazywać będzie administrację Francji, ale jednak dotyczy ostatecznie i Polski (tzn. wszystkich krajów, które utrzymują regulację cen gazu).

Z polskiej perspektywy warto jednak zadać pytanie, czy największą barierą w rozwoju rynku gazu w Polsce jest utrzymywanie przez Prezesa URE pełnej regulacji w stosunku do cen gazu dla odbiorców końcowych?