Mechanizm dostosowania cen towarów docierających do Unii Europejskiej w zależności od emisji CO2 ma zapewnić konkurencyjność gospodarki europejskiej. – Kluczowa będzie reakcja największych partnerów handlowych UE, która na razie jest krytyczna – pisze Maciej Burny z Enerxperience w BiznesAlert.pl.
Pod koniec ubiegłego roku unijne instytucje uzgodniły kształt Rozporządzenia ustanawiającego mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (dalej: „Rozporządzenia CBAM”) – bezprecedensowego aktu prawnego w polityce klimatycznej Unii Europejskiej. Jego wyjątkowość polega przede wszystkim na globalnym zasięgu wdrażanego mechanizmu, podczas gdy poprzednie przełomowe akty regulacje klimatyczne koncentrowały się na działaniach wewnętrznych w Europie.
Podstawowym celem tej regulacji ma być kontynuacja transformacji technologicznej przemysłu i uniknięcie przenoszenia produkcji przez energochłonne branże europejskiego przemysłu poza Europę, z uwagi na mniej restrykcyjne regulacje klimatyczne w innych obszarach świata. Mechanizm CBAM ma także stanowić impuls ekonomiczny do redukcji emisji przez operatorów produkujących w krajach trzecich. Ma to być zapewnione przy jednoczesnym stopniowym wyeliminowaniu bezpłatnych pozwoleń na emisje CO2 dla branż objętych mechanizmem, które według legislatorów spowalniają transformację energetyczną europejskiego przemysłu, zniechęcając do inwestycji w nowe niskoemisyjne technologie. W tym sensie, instytucje unijne stanęły przed karkołomnym zadaniem połączenia ognia z wodą – z jednej strony podkręcenia śruby europejskim producentom poprzez wyższe opłaty za emisje, a z drugiej utrzymania ich na Starym Kontynencie przez wyrównanie konkurencyjności importu towarów do Unii Europejskiej.
Handlować czy bojkotować?
Nie będąc pewną jak Rozporządzenie CBAM zadziała w praktyce, Bruksela zaproponowała „okres próbny” dla tej regulacji, który potrwa od października obecnego roku do końca 2025 r. W tym czasie, przemysł UE nie będzie poddany zmniejszonym przydziałom uprawnień do emisji, a wybrane do fazy pilotażowej towary – tj. cement, energia elektryczna, nawozy, żelazo i stal, aluminium i wodór – będą przedmiotem jedynie obowiązków raportowania przez importerów do UE. Niepewność unijnych prawodawców co do akceptacji CBAM przez kraje trzecie jest uzasadniona, gdyż rządy głównych handlowych partnerów UE – w tym Chin, czy Indii – konsekwentnie sprzeciwiają się tej regulacji podnosząc jej niezgodność z przepisami WTO i grożą wręcz wojną handlową. Komisja Europejska utrzymuje jednak, że CBAM nie jest mechanizmem handlowym, lecz środowiskowym i jest w 100% zgodny z przepisami WTO.
Przeciwni CBAM-owi byli także Amerykanie, aż w końcu Demokraci zaproponowali wprowadzenie własnego, bliźniaczego do CBAMu, mechanizmu opłaty granicznej (tzw. BAT – Border Adjustment Tax) wdrażanego poprzez projekt ustawy Clean Competition Act, który został przedstawiony w Senacie w czerwcu 2022 r. ale jeszcze nie był głosowany. Tym niemniej administracja USA przyjęła już inną przełomową ustawę – Inflation Reduction Act – która uruchamia plan subsydiów dla amerykańskiego przemysłu m.in. w obszarze rozwoju zielonych technologii o astronomicznym budżecie ok. 370 mld dolarów na programy w zakresie bezpieczeństwa energetycznego i zmian klimatu w ciągu najbliższych dziesięciu lat.
Warto przypomnieć, że europejska polityka klimatyczna jest obecnie zdecydowanie najbardziej restrykcyjna w wymiarze globalnym. Ceny uprawnień do emisji w UE oscylują obecnie w granicy 90-100 EUR/t, podczas gdy spodziewana cena CO2 w Chinach w 2023 r. nie przekracza 10 EUR/t. Stany Zjednoczone nie posiadają z kolei federalnego systemu ETS, a ceny CO2 dla wybranych stanów oscylują pomiędzy 13 $/t (wschodnie stany w ramach systemu RGGI), a 25 $/t w Kalifornii. Trudno więc mówić o równej konkurencji w zakresie kosztów emisji w wymiarze globalnym.
Jak będzie działał CBAM?
Podstawą funkcjonowania mechanizmu będzie obowiązek zakupu certyfikatu CBAM przez autoryzowanego importera towaru spoza UE (tzw. CBAM declarant). Służby celne nie pozwolą na import towarów przez importera, który nie zostanie zatwierdzony i nie znajdzie się w rejestrze unijnym. Komisja Europejska będzie prowadzić rejestr CBAM uwzględniający dane nt. autoryzowanych importerów i operatorów instalacji w krajach trzecich.
Importer będzie musiał przedstawić gwarancję bankową na pokrycie szacowanej rocznej emisji do pokrycia przez zakup certyfikatów CBAM. Uproszczony schemat działania CBAM został zilustrowany na poniższej infografice.
CBAM. Fot. Maciej Burny.
Mechanizm CBAM będzie miał zastosowanie do importowanych towarów na etapie ich przejścia przez terytorium celne UE. Nie jest to więc instrument obejmujący bezpośrednio instalacje wytwórcze. Opłata CBAM jest ukierunkowana na pokrycie emisji zawartych w wysokoemisyjnych produktach. Metodologia do ustalenia emisji w produkcie importowanym została określona przez Brukselę w aneksie III Rozporządzenia CBAM, ale będzie jeszcze przedmiotem dalszych aktów wykonawczych.
Importer będzie zobowiązany zakupić certyfikaty pokrywające emisje zawarte w produkcie sprowadzanym do UE od krajowego urzędu CBAM, za kwotę odpowiadającą bieżącym, tygodniowym cenom CO2 w Unii Europejskiej. Komisja wyliczy także szacowaną ilość certyfikatów do umorzenia przez importera na podstawie przedstawianych przez importerów deklaracji CBAM, do następnej weryfikacji przez krajowe urzędy.
Umarzanie certyfikatów będzie odbywało się raz do roku – do końca maja roku następnego. Importer będzie zobowiązany do rocznego przedstawiania deklaracji z zakładaną emisją w odniesieniu do sprowadzonych przez niego towarów. Następnie, deklaracja będzie weryfikowana przez niezależnego weryfikatora. Do ustalenia kwoty opłat dla sektorów objętych mechanizmem (aneks I Rozporządzenia) będą także włączane emisje pośrednie, tzn. te wynikające z emisyjności energii elektrycznej użytej do produkcji danego towaru. Bruksela określi metodologię liczenia emisji pośrednich w trakcie trwania fazy pilotażowej. Kwestia emisji pośrednich jest kluczowa zwłaszcza dla sektora aluminium, w którym koszty energii elektrycznej stanowią nawet 40 procent całkowitych kosztów produkcji.
W odróżnieniu od systemu EU ETS, certyfikatami CBAM nie będzie można co do zasady handlować, nie będzie też ustalonego ich górnego limitu w obrocie, aby nie ograniczać wymiany handlowej. W przypadku zakupienia zbyt dużej ilości certyfikatów, importer będzie mógł je odsprzedać do krajowego urzędu CBAM. Sprzedaż certyfikatów CBAM będzie scentralizowana na jednej, unijnej platformie. Kara za nieumorzenie certyfikatu będzie analogiczna do systemu EU ETS, tj. 100 EUR/t, co i tak nie zwalnia z obowiązku nadrobienia umorzenia po nałożeniu kary.
Ważność certyfikatów będzie ograniczona w czasie, tak aby nie można było ich odkładać na późniejsze umorzenie. Chodzi o maksymalne skorelowanie ceny certyfikatu CBAM z bieżącą ceną uprawnień do emisji CO2 w EU ETS.
Co ważne, Rozporządzenie CBAM nie zawiera rabatów na eksport towarów z UE, na co narzekają już koncerny europejskie. Argumentują, że będzie im trudno konkurować na rynkach zagranicznych, a mechanizm wyrównuje jedynie konkurencję dla produktów sprzedawanych wewnątrz UE. Według aktualnego kształtu Rozporządzenia CBAM nie będą także uwzględniane emisje CO2 wynikające z transportu importowanych towarów do UE – jest to rozważane na dalszym etapie rozwoju mechanizmu, wraz z rozszerzeniem sektorów przemysłowych objętych CBAM. Docelowo, Bruksela chce rozszerzyć mechanizm CBAM na wszystkie sektory objęte EU ETS.
Importer będzie mógł wnieść o obniżenie opłaty CBAM proporcjonalnie do kosztów emisji CO2 już poniesionych dla produktu w innych jurysdykcjach, gdzie stosowane są instrumenty nakładające opłaty środowiskowe. Będzie także zobowiązany do stopniowego wykupu certyfikatów do późniejszego umorzenia w trakcie roku, z kwartalnymi kwotami minimalnymi. Równolegle, wymagane będzie kwartalne raportowanie emisji podlegających opłacie CBAM.
Równolegle, począwszy od 2026 roku aż do 2034 będą odstawiane bezpłatne przydziały uprawnień do emisji dla europejskich branż energochłonnych objętych Rozporządzeniem CBAM. W początkowej fazie zabierany będzie mniejszy procent darmowych przydziałów, aby w 2030 r. było to 48,5 procent. W 2034 ma już nie być darmowych pozwoleń dla unijnego przemysłu.
Komisja Europejska będzie zobowiązana sporządzać co dwa lata bieżące Raporty nt. skuteczności mechanizmu CBAM i w przypadku problemów, może go korygować. Pierwszy taki raport Komisja sporządzi w 2028 r. W przypadku stwierdzenia niezamierzonych działań o „destrukcyjnych” konsekwencjach dla partnerów handlowych UE, Bruksela rezerwuje sobie prawo do użycia guzika awaryjnego i modyfikacji mechanizmu, jednocześnie kontynuując dialog z zaangażowanymi państwami trzecimi. W tym celu instytucje UE chcą powołać tzw. Klub Klimatyczny, do którego weszłyby państwa wdrażające ambitne polityki klimatyczne.
W kontekście unijnej transformacji energetycznej, istotne jest objęcie mechanizmem CBAM wodoru już w fazie pilotażowej. Wodór ma być kluczowym paliwem w transformacji energetycznej i w stopniowym odchodzeniu od konwencjonalnego gazu ziemnego w Europie, a Bruksela zakłada znaczące zwiększenie unijnego popytu na to paliwo w nadchodzących latach. Chodzi o to, żeby nie uzależniać się od importu wodoru, który będzie wytwarzany po znacznie niższych kosztach poza UE.
Specyficzne podejście zastosowano w Rozporządzeniu CBAM w stosunku do sektora energii elektrycznej. Brukseli chodzi o unikanie importu energii elektrycznej do UE o wysokiej emisyjności produkcji, np. z węgla. Jeśli kraje eksportujące energię do UE są połączone z naszym rynkiem przez market coupling, a nie ma technologicznej możliwości wdrożenia CBAM, mogą one skorzystać z tymczasowej derogacji od stosowania CBAM do 2030 roku. Muszą natomiast przedstawić plan transformacji energetycznej z zamiarem osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 roku i wdrożyć główne elementy unijnej polityki klimatycznej do własnego prawodawstwa. Wyłączenie z CBAM nie będzie także możliwe w przypadku wspierania w kraju trzecim budowy nowych mocy wytwórczych o emisyjności powyżej 550g CO2/kWh (czytaj: nie można inwestować w źródła węglowe). Bruksela będzie chciała ponadto wprowadzić CBAM na kraje eksportujące energię do UE jeśli okaże się, że emisyjność krajów eksportujących się zwiększa – a zatem rośnie wytwarzanie energii ze źródeł węglowych, czy ropy naftowej.
Co z tego wynika?
Bruksela przyjęła bardzo skomplikowany mechanizm opłat granicznych, którego skuteczność w skali globalnej trudno na dziś ocenić. Kluczowa będzie reakcja największych partnerów handlowych UE, która na razie jest krytyczna. Duże kraje rozwijające się z pewnością będą nadal podnosić wątpliwości w stosunku do zgodności CBAM z przepisami WTO. Stany Zjednoczone mogą z kolei wprowadzić własny podobny mechanizm. Efektem może być wzrost protekcjonizmu gospodarczego i dodatkowe ograniczenia wolnego handlu.
W samym mechanizmie kluczowa będzie kwestia objęcia eksportu rodzimych towarów poza Europę. Pomimo starań europejskich branż energochłonnych, rabaty eksportowe nie zostały włączone do Rozporządzenia CBAM. Natomiast dodatkowa pula przychodów z aukcji uprawnień do emisji może zostać wydatkowana na ochronę eksportu unijnego, jeśli będzie taka potrzeba. Przemysł unijny zgodnie narzeka, że koszty produkcji w Europie stale rosną przez wysokie ceny energii, gazu i emisji CO2, a darmowe przydziały mają równolegle spadać. Trudno się dziwić głosom alarmowym, bo kluczowe kraje trzecie nie zbliżają się nawet do restrykcji środowiskowych aplikowanych w Europie.
Przemysł ma też wątpliwości czy CBAM nie jest pomysłem służącym Brukseli przede wszystkim do uzasadnienia pełnego odejścia od bezpłatnych przydziałów pozwoleń na emisje bez względu na koszty, czy rzeczywiście priorytetem jest transformacja energetyczna połączona z ochroną europejskich miejsc pracy w przemyśle.
Dodatkowym elementem podnoszonym przez rynek jest brak jasności w zakresie metodologii obliczania emisji zawartych w produktach. KE ma wydać w tym zakresie dodatkowy akt wykonawczy. Metodologia ma być konsultowana z globalnymi partnerami UE. I to wydaje się teraz najważniejszym zadaniem Brukseli – wytłumaczyć światu jak ma działać CBAM i czego Europa oczekuje od swoich partnerów.
CBAM: Jest wstępne porozumienie o obciążeniu emisji CO2 poza Unią
