Sawicki: Dodatek energetyczny, czyli alternatywa do rekompensat cen energii (ANALIZA)

21 maja 2020, 07:31 Energetyka
żarówka energia energetyka fot. Pixabay
Żarówka. Fot. Pixabay

Projekt ustawy o rekompensatach cen energii utknął na etapie konsultacji publicznych i propozycji kolejnych zmian, tym razem już autorstwa ministerstwa klimatu. Warto wykorzystać ten czas na kolejne analizy. Ministerstwo klimatu mogłoby zaproponować zwiększenie dodatku energetycznego dla najbardziej potrzebujących zamiast powszechnych rekompensat wzrostu cen energii – pisze Bartłomiej Sawicki, redaktor BiznesAlert.pl.

Ceny energii

W wyniku nowych taryf wnioskowanych przez przedsiębiorców, a zatwierdzonych w grudniu 2019 i styczniu br. przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE), rachunki odbiorców energii w gospodarstwach domowych (grupa G11) w 2020 roku miały być wyższe – zgodnie z ówczesnymi wyliczeniami – o ok. 9 złotych miesięcznie. W przypadku odbiorców w grupach taryfowych G12, zużywających znacznie więcej energii elektrycznej od przeciętnej, nominalny wzrost opłat za energię miał być odpowiednio wyższy. Średni wzrost płatności dla wszystkich grup taryfowych w gospodarstwach domowych miał wynieść 11,6 procent.

Ministerstwo klimatu rozważa zmianę projektu ustawy o rekompensatach

Projekt ustawy o rekompensatach z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej w 2020 roku został opracowany i przekazany do uzgodnień przez Ministerstwo Aktywów Państwowych w lutym bieżącego roku. Wpłynęło wiele uwag do projektu z rządu i środowisk gospodarczych. – W uwagach tych podnoszono w szczególności, że proponowane rozwiązania generują wysokie koszty, stanowiąc jednocześnie uszczuplenie dochodów budżetowych, oraz że zakres beneficjentów ewentualnych rekompensat jest zbyt szeroki – podaje ministerstwo klimatu, zapytane przez BiznesAlert.pl.

Tauron apeluje o zmniejszenie kosztów wynikających z ustawy o cenach energii

Ministerstwo klimatu prawdopodobnie nie będzie spieszyć się z pracą nad obecnym projektem. Resort wyjaśnia, że decydując się na podjęcie prac w tym obszarze, musi wziąć pod uwagę przedstawione uwagi i obecną sytuację gospodarczą, a także uwarunkowania budżetowe. Chce opracować systemowy sposób rekompensat dla gospodarstw domowych z tytułu wzrostu cen energii, który ma bazować na pomocy „ubogim energetycznie”. – Jednocześnie ministerstwo monitoruje na bieżąco potencjalne zagrożenie odbiorców w Polsce zjawiskiem ubóstwa energetycznego i jest zdeterminowane do wypracowania systemowych rozwiązań, które w wymierny sposób to zagrożenie zminimalizują. W związku z czym niezbędne są rozwiązania, które pozwolą w sposób trwały zabezpieczyć najbardziej wrażliwych odbiorców energii – wyjaśniają jego przedstawiciele.

Rozwiązania te mają koncentrować się na wsparciu działań na rzecz efektywnego wykorzystania energii przez wspomnianych wyżej odbiorców, m.in. poprzez program Czyste Powietrze pilotowany przez ministerstwo. Warto przypomnieć, że kieruje on środki do potrzebujących odbiorców m.in. na programy termomodernizacji, które w najbardziej efektywny i trwały sposób ograniczają zapotrzebowanie na energię i w sposób wymierny ograniczają koszty jej zaopatrzenia.

Resort ma jednak świadomość, że zawsze mogą zaistnieć sytuacje, w których nawet oszczędne gospodarowanie energią może tworzyć koszty nie do udźwignięcia przez niektórych odbiorców.

Do takich odbiorców kierowane jest, rozwiązanie oparte na dodatku energetycznym uruchomione w 2014 roku. Resort przekonuje w odpowiedzi, że doświadczenia z jego funkcjonowania jasno wskazują, że choć jest wykorzystywany, to wymaga głębokiej reorganizacji i dostosowania do obecnych warunków. Jest to jeden z obszarów, w których ministerstwo planuje podjęcie działań analitycznych i legislacyjnych.

Ile wyniosą rekompensaty?

Zgodnie z wciąż aktualnym projektem ustawy o cenach energii, rekompensata ich wzrostu będzie uzależniona od zużycia w 2020 roku. Zostały przyjęte cztery przedziały zużycia energii elektrycznej:

  • gospodarstwo domowe, które w roku 2020 zużyje od 63 kWh do 500 kWh energii elektrycznej otrzyma 34,08 zł;
  • gospodarstwo domowe, które w roku 2020 zużyje od 500 kWh do 1200 kWh energii elektrycznej otrzyma 82,80 zł;
  • gospodarstwo domowe, które w roku 2020 powyżej 1200 kWh do 2800 kWh energii elektrycznej otrzyma 190,86 zł;
  • gospodarstwo domowe, które w roku 2020 zużyje powyżej 2800 kWh, otrzyma 306,75 zł.

Biorąc pod uwagę, że średni rachunek za energię elektryczną opiewa na kwotę  ok. 100 zł miesięcznie, wielkość rekompensaty będzie wynosić ok. 100 zł w skali roku.

Zgodnie z projektem, należy złożyć deklarację, że posiadający umowę sprzedaży energii nie przekroczył kwoty kwalifikującej go do tzw. drugiego progu podatkowego, w którym dochód sięga powyżej 85 528 zł w skali roku. Następnie pojawi się drugi stopień weryfikacji, w którym przedsiębiorstwa obrotu i operatorzy systemów dystrybucyjnych będą decydować o tym, jakie rekompensaty będą przysługiwać. Deklaracje pod rygorem odpowiedzialności karnej będzie można złożyć od momentu wejścia w życie ustawy do 31 grudnia 2020 roku. Aby uniknąć problemów z możliwością naruszenia przepisów o pomocy publicznej dla mikroprzedsiębiorców, w deklaracji należy oświadczyć, że pobierana energia elektryczna nie jest wykorzystywana w ramach wykonywanej działalności gospodarczej.

Źródło finansowania rekompensat

W projekcie można przeczytać, że na realizację celu ustawy przeznaczony zostanie dochód ze sprzedaży 25 000 000 uprawnień do emisji, które stanowią część krajowej puli aukcyjnej w ramach nowego okresu rozliczeniowego EU ETS, rozpoczynającego się od dnia 1 stycznia 2021 roku. Środki te zostaną zgromadzone na specjalnym subkoncie w ramach Funduszu Wypłaty Różnicy Ceny. Projekt ustawy przewiduje, że jednorazowe wypłaty dla 15 mln odbiorców prądu pochłoną 2,4 mld zł.

Patrząc na kwotę dofinansowania rzędu 100-200 zł w zależności od zużycia, a także wielkość środków, które ten mechanizm pochłonie, nie licząc kosztów operacyjnych i systemowych, można zadać pytanie, czy taki mechanizm warto nadal realizować. Zwłaszcza, gdy wziąć pod uwagę wątpliwe korzyści w postaci likwidacji ubóstwa energetycznego i zestawić je z rekompensatami rzędu miliardów złotych. Rekompensaty, co do zasady, miały minimalizować wzrost cen energii elektrycznej w rachunkach odbiorców indywidualnych. To rozwiązanie jednorazowe i powszechne. Jednorazowe, aczkolwiek pojawiające się już drugi rok z rzędu. Pierwotny projekt ustawy o rekompensatach, który trafił do konsultacji społecznych opracowało jeszcze ministerstwo aktywów państwowych. Po wejściu w życie zmian w ustawie o działach administracji rządowej i przekazaniu resortowi klimatu działu „energia”, to właśnie ono zajmuje się tym projektem. Spory kompetencyjne wstrzymywały dotąd dalsze prace. Okazuje się, że jednak nie tylko to. Ministerstwo klimatu może mieć inny pomysł na rekompensaty wzrostu cen energii.

Z odpowiedzi na pytania redakcji nadesłanych przez resort wynika, że planuje ono opracować bardziej systemowe rozwiązanie. Ma ono być wieloletnią pomocą, a nie jednorazowym wsparciem. Miałoby bazować na pomocy „ubogim energetycznie”. Jak mogłoby wyglądać?

Dodatek energetyczny w prawodawstwie polskim

Zalążkiem systemowego rozwiązania, związanego z ochroną przed rosnącymi cenami energii, jest wspomniany wyżej dodatek energetyczny, który można zmodyfikować i zwiększać.Zgodnie z ustawą Prawo energetyczne, odbiorca wrażliwy energii elektrycznej to osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej, zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i która zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej.

Dodatek energetyczny wynosi rocznie nie więcej niż 30 procent iloczynu limitu zużycia energii elektrycznej oraz średniej ceny energii elektrycznej dla odbiorcy energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, ogłaszanej na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 18 lit. d.

Wysokość limitu dodatku wynosi:

  • 1) 900 kWh w roku kalendarzowym – dla gospodarstwa domowego prowadzonego przez osobę samotną;
  • 2) 1250 kWh w roku kalendarzowym – dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 do 4 osób;
  • 3) 1500 kWh w roku kalendarzowym – dla gospodarstwa domowego składającego się z co najmniej 5 osób.

Wysokość dodatku energetycznego, ogłaszana w obwieszczeniu ministra właściwego do spraw energii w kolejnych latach, zależy wyłącznie od wartości średniej ceny energii elektrycznej dla odbiorcy tej energii w gospodarstwie domowym, uwzględniającej opłatę za świadczenie usługi dystrybucji energii elektrycznej, obliczanej na podstawie cen zawartych w umowach kompleksowych, ogłaszanej przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do 31 marca każdego roku. Minister musi także wziąć pod uwagę wysokość dotacji przewidzianej na ten cel w ustawie budżetowej.

Dodatek energetyczny przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Do wniosku dołączana jest kopia umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej.

Rada gminy określa, w drodze uchwały, wzór wniosku o wypłatę dodatku energetycznego. Dane osobowe przetwarzane w zakresie niezbędnym do wypłacenia dodatku energetycznego przechowuje się przez okres nie dłuższy niż 5 lat od dnia zaprzestania wypłacania tego dodatku.Dodatek energetyczny wypłacany jest odbiorcy wrażliwemu energii elektrycznej do dnia 10 każdego miesiąca z góry, z wyjątkiem miesiąca stycznia, w którym dodatek energetyczny wypłaca się do dnia 30 stycznia danego roku.

Dodatek energetyczny wynosi miesięcznie 1/12 kwoty rocznej dodatku energetycznego ogłaszanej przez ministra właściwego do spraw energii. Wypłata dodatku energetycznego jest zadaniem z zakresu administracji rządowej. Dodatek energetyczny wypłacają gminy. Gminy otrzymują dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie wypłat dodatku energetycznego, w granicach kwot określonych na ten cel w ustawie budżetowej.

Zwiększony dodatek energetyczny zamiast rekompensat?

Energia elektryczna w Polsce jest sprzedawana ponad 15 milionom gospodarstw domowych. Czterej sprzedawcy z urzędu, którym taryfy zatwierdza URE, to jest: Enea, Energa Obrót, PGE Obrót i Tauron Sprzedaż, dostarczają energię ponad 13 milionom gospodarstw, z czego ponad 75 procent (9,7 mln) korzysta z cen taryfowych zatwierdzonych przez URE, a 3,4 mln korzysta z innych wolnorynkowych cenników tych sprzedawców prądu. Pozostałe dwa miliony gospodarstw domowych to klienci innych spółek (np. innogy Polska, Tauron Sprzedaż GZE), którym URE nie zatwierdza taryf.

Warto teraz zadać pytanie o skalę ubóstwa energetycznego. Z analiz Instytutu Badań Strukturalnych wynika, że w Polsce w 2017 roku 1,3 mln z 13,57 mln polskich gospodarstw domowych było dotkniętych wielowymiarowym ubóstwem energetycznym. To 9,8 procent gospodarstw domowych. W przeliczeniu na liczbę ludności jest to 3,35 mln z 38 mln mieszkańców Polski. Ta grupa przede wszystkim powinna otrzymać pomoc socjalną, jak dodatek energetyczny i rekompensaty. Tymczasem, zgodnie z projektem ustawy o rekompensatach wzrostu cen energii, pomoc finansową mają otrzymać wszyscy odbiorcy energii w taryfie G11, czyli każde gospodarstwo domowe. Rodzi się więc pytanie o efektywność narzędzi powszechnych udostępnionych wszystkim, to jest ok. 15 mln gospodarstw domowych, a nie tylko naprawdę potrzebującym ok. 1,3 mln. Nakłady planowane przez rząd w tym roku na 2,4 mld zł mogłyby zostać przeznaczone wyłącznie na pomoc zagrożonym ubóstwem i znacząco zwiększyć wysokość dodatku energetycznego.

Odpowiadając na pytanie portalu o to, ile gospodarstw domowych skorzystało z tego dodatku w ubiegłych latach, ministerstwo klimatu wyjaśnia, że zgodnie z przepisami, raportowane są jedynie kwoty wydatkowane na wypłatę dodatku energetycznego. Liczba gospodarstw domowych, którym został przyznany dodatek może być jedynie oszacowana na podstawie zakresu pomiędzy minimalną a maksymalną stawką dodatku. I tak w 2017 roku z dodatku skorzystało pomiędzy 68 356 a 113 913 rodzin; w 2018 roku pomiędzy 60 946 a 101 787 rodzin; w 2019 pomiędzy 59 031 a 98 425 rodzin. Ministerstwo szacuje, że z dodatku energetycznego skorzystało w 2018 roku jedynie 26 procent gospodarstw uprawnionych, czyli tych, którym przysługuje dodatek mieszkaniowy.  W ramach tego mechanizmu 2017 roku wypłacono kwotę 15,68 mln zł, w 2018 roku 14,09 mln zł, w 2019 roku 13,70 mln zł.

Pojawiają się kolejne rozbieżności i pytania. Jeśli w Polsce jest ok. 1,3 mln rodzin ubogich energetycznie, dlaczego z pomocy może korzystać mniej niż 10 procent z nich? Wynika to z faktu, że ubiegającemu się o dodatek energetyczny musi przysługiwać dodatek mieszkaniowy. Dodatkową bolączką polskiego prawa jest brak ustawowej definicji ubóstwa energetycznego i mechanizmów identyfikacji gospodarstw domowych dotkniętych tym zjawiskiem. Resort klimatu zdaje sobie z tego sprawę. – Ubóstwo energetyczne nie jest zdefiniowane w krajowym prawodawstwie, stąd w przestrzeni publicznej podawane są rozbieżne informacje w tym zakresie – podaje. Resort wyjaśnia, że udział gospodarstw objętych zjawiskiem może się różnić w zależności od wykorzystywanego wskaźnika. Opierając się na wskaźniku Wysokie Koszty, Niskie Dochody (LIHC) w 2017 roku było to ok. 9,57 procent, w 2018 r. ok. 9,37 procent gospodarstw domowych. Za 2019 roku GUS nie opublikował niezbędnych danych umożliwiających takie szacunki.

Kalkulator zamiast sondaży

Na podstawie powyższych liczb można więc zaproponować kilka rozwiązań. Ministerstwo klimatu mogłoby zrezygnować z ustawy o powszechnych rekompensatach na rzecz zwiększonego i celowego dodatku energetycznego. Źródłem finansowania mogłyby pozostać, jak obecnie,  rekompensaty ze sprzedaży uprawień do emisji CO2. Należy mieć jednak na uwadze, że takie rozwiązanie nie byłoby trwałe. Należałoby znaleźć stałe i sztywne źródło finansowania wynikające z ustawy budżetowej. Sprzedaż uprawnień zależy od aktualnego wolumenu i ceny. Liczba przyznanych uprawień będzie spadać w związku z zaostrzającą się polityką klimatyczną. Nowe rozwiązanie wymagałoby zmian progów dochodowych, kwalifikacji i wreszcie opracowania definicji ubóstwa energetycznego w ustawie Prawo energetyczne.

Rozwiązanie zaproponowane w tekście może być kompleksowe, wieloletnie i trafiałoby do osób, które najbardziej potrzebują tego wsparcia. Projekt ustawy o rekompensatach wzrostu cen energii może budzić kontrowersje w kontekście reguł pomocy publicznej i uwag Komisji Europejskiej. Do rozstrzygnięcia pozostaje dylemat, jak traktować działalność gospodarczą, która jest zarejestrowana w lokalu mieszkalnym mikroprzedsiębiorcy. To pięta achillesowa obecnego projektu, do którego Bruksela może mieć zastrzeżenia. Zastąpienie rekompensat zwiększonym dodatkiem energetycznym niweluje ryzyko zastrzeżeń Komisji Europejskiej. To, co z punktu widzenia celowości i ekonomii może być plusem, może być wadą z perspektywy politycznej. Program zwiększonego dodatku energetycznego zamiast rekompensat nie jest powszechny, co jest wadą z punktu widzenia obietnic wyborczych.

Wdrożenie większego dodatku energetycznego wymagałoby zmian w prawie, o którym mowa wyżej, a także opracowania mechanizmu dystrybucji. Samorządy wydają się być predysponowane do tej roli. Już teraz mają wiedzę o  uprawionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Jednak taki pomysł należałoby skonsultować z ich przedstawicielami. Można skorzystać z mechanizmu działającego od 15 maja tego roku w projekcie Czyste Powietrze i w ten sposób pomóc władzom lokalnym przy obsłudze wniosków mieszkańców Polski uprawnionych do otrzymania nowego, zwiększonego dodatku. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej płacił dotąd za każdy wniosek złożony w ramach programu Czyste Powietrze na konto gminy. Podobny mechanizm można zastosować względem zwiększonego dodatku energetycznego.

Prawnicy popierają pomysł

W opinii mecenasa Łukasza Batorego, partnera w Kancelarii Banasik Woźniak i Wspólnicy, koncepcja wsparcia konsumentów, będących odbiorcami energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, poprzez modyfikację i rozszerzenie dodatku energetycznego może być dobrym pomysłem. – Takie rozwiązanie jest z jednej strony kompleksowe, mieszczące się w dotychczasowych ramach prawnych, długoterminowe i pozwalające objąć wsparciem w dłuższej perspektywie czasowej. Jednocześnie takie działanie może mieć charakter celowy tj. pomoc państwa będzie trafiać do osób rzeczywiście jej potrzebujących, a dzięki temu może przyjąć bardziej wymierny charakter – powiedział w komentarzu dla BiznesAlert.pl. Ocenił, że mechanizmy tego typu pozwalają uniknąć ryzyka związanego z pomocą publiczną widocznego przy ustawie o cenach energii z 2019 roku, gdyż pomoc jest kierowana bezpośrednio do osób fizycznych (konsumentów) nie zaś poprzez spółki energetyczne. – W mojej ocenie, kompleksowe uregulowanie zasad przyznawania i wysokości dodatku energetycznego jest celowe i może w znaczący sposób zmniejszyć poziom ubóstwa energetycznego, które w naszym kraju jest na stosunkowo wysokim poziomie, jednym z najwyższych w Europie – powiedział Łukasz Batory.

Z kolei Jan Sakławski, radca prawny kancelarii Brysiewicz i Wspólnicy przypomniał, że rosnące ceny energii są bardziej odczuwane przez największych konsumentów energii, ale także przez mieszkańców Polski zagrożonych ubóstwem energetycznym. – Warto jednak zwrócić uwagę na koszty pozasystemowe, a więc realną możliwość egzekwowania cen. Jeśli obsługą wypłaty dodatków ma zająć się samorząd, może być wówczas wskazana dotacja celowa. W przypadku rekompensat, ich wypłatą zajmują się spółki obrotu. Należy także dokładnie policzyć potencjalnych odbiorców, a właśnie samorządy mogą mieć tę wiedzę. Mogą je wesprzeć digitalizacja i Smart Metering, ograniczając nadmierną biurokrację przy migracji danych – powiedział Jan Sakławski.

Liczby i prawnicy sugerują, że wsparcie celowe najbardziej potrzebujących zamiast programu powszechnego, pozwoliłoby Polsce wyjść z czołówki państw dotkniętych problemem ubóstwa energetycznego w sposób bardziej efektywny.

Prawnicy: Nowe rekompensaty cen energii będą wymagać zgody Komisji, jeśli wesprą mikroprzedsiębiorców