W drugiej części rozmowy z BiznesAlert.pl Jerzy Dudek* opowiada więcej o propagandzie mającej na celu promocję kontrowersyjnego gazociągu Nord Stream 2 i o tym, czy i jak można zablokować ten projekt.
BiznesAlert.pl: Kolejny argument zwolenników Nord Stream 2 (NS2) jest taki, że skoro ten projekt to biznes, to Unia Europejska nie powinna się mieszać i występować w roli politycznej.
Jerzy Dudek: Geopolitycznym celem NS2 jest zaprzestania przesyłu gazu przez Ukrainę. U źródeł NS2 wcale nie ma racji ekonomicznych, są natomiast powody polityczne. Jest to naprawdę bardzo urocze, kiedy zarzut o podejściu politycznym, a nie czysto ekonomicznym i regulacyjnym, pada ze względu na firmę, która nie tylko jest w pełni własnością państwa rosyjskiego, ale jest jego jednym z lepszych instrumentów polityki zagranicznej.
Zwolennicy NS2 nazywają działania UE prowadzące do przestrzegania prawa działaniami politycznymi. W zamian wzywają do pozostania regulatorem rynku, ale rozumieją to w sposób specyficzny – jako po prostu nie podejmowanie działań. Podobnie czyni się w kolejnych przytoczonych wcześniej argumentach, mówiąc, że Nord Stream 2 będzie przestrzegał prawa unijnego, służył konkurencji i wspólnemu rynkowi energetycznemu. Tyle, że chodzi o to, aby prawo unijne przestrzegać wybiórczo lub w ogóle, konkurencję z rynku wypchnąć, a wspólny rynek energetyczny podzielić. Krótko mówiąc, chodzi o całkowite zniekształcenie pojęć.
Skoncentrujmy się na kwestiach prawnych. Jak ocenić spór między służbą prawną Komisji a jej dyrektoriatem odpowiedzialnym za energetykę o status prawny NS2?
Wątek prawny jest obecnie w samym centrum sporu i jednocześnie w tym obszarze Gazprom nasila swoje zabiegi „argumentacyjne”. Spór między Służbą Prawną Komisji a dyrektoriatem odpowiedzialnym za energetykę jest rzeczywistym sporem prawnym, choć w mojej ocenie racje bynajmniej nie są rozłożone po równo. Myślę, że pewne interpretacje mogą być jakoś powiązane z bardziej ogólnym zapatrywaniem na NS2. Co się dzieje wewnątrz Komisji to jednak inny, osobny temat. Zagadnienie prawne sprowadza się do tego czy dyrektywa gazowa ma zastosowanie do części podmorskiej (offshore) Nord Stream 2, która znajduje się na terytorium Unii Europejskiej. Chodzi o to czy zasady rozdzielenia właścicielskiego, prawa dostępu stron trzecich, zasady ustalania taryf mają zastosowanie do tej unijnej części rury.
Dlaczego ten temat nadal podlega dyskusji? Czy nie jest oczywiste, że gazociągi w Unii powinny podlegać jej prawu?
Sprawa na pewno jest złożona, a do tego prawo nie zostało sformułowane w sposób wyczerpujący. Zacznijmy od samego problemu. Po pierwsze, gaz wchodząc po stronie rosyjskiej jest regulowany prawem rosyjskim. Po drugie, Nord Stream 2 to gazociąg, który ma jedyny punkt wejścia po stronie rosyjskiej oraz jedyny punkt wyjścia po stronie unijnej. W konsekwencji mamy następującą sytuację: gaz płynie bez żadnych zmian od początku do końca rury, ale od pewnego momentu, nagle jest na innym terytorium i podlega innym regulacjom. „Unijny odcinek”, w zależności od interpretacji, ma co najmniej ok 100 km. Na pewno unijnemu prawu podlegają wody wewnętrzne i morze terytorialne. Status wyłącznej strefy ekonomicznej jest zdecydowanie mniej jednoznaczny.
Sytuacja prawna jest o tyle problematyczna, że chcąc uregulować na sposób unijny „końcową” cześć unijną trzeba naruszyć „początkowe” regulacje rosyjskie. Nie jest to jak na razie do przyjęcia dla strony rosyjskiej. Odwrotna sytuacja – prawo rosyjskie naruszające prawo unijne i regulujące unijną część – również powinna być nie do przyjęcia dla UE. Dodatkowo, trzeba jednak pamiętać, że to Rosjanie chcą działać na rynku unijnym, na którym obowiązują określone przepisy, a zatem obowiązek dostosowania się do nich leży po ich stronie. Przypisy muszą obowiązywać wszystkich uczestników rynku w równym stopniu. Chodzi o rządy prawa.
Nadal jest dla mnie niejasne dlaczego stosowanie prawa unijnego w przypadku Nord Stream 2 nie jest oczywiste.
W kontekście problemu, który zarysowałem, DG ENERGY broni podstawowej zasady, że prawo unijne musi mieć zastosowanie na terytorium unijnym i podkreśla konflikt między porządkiem prawnym UE a Rosji. Służby Prawne Komisji natomiast podeszły do zagadnienia inaczej. Podkreślają, że owszem prawo unijne co do zasady powinno obowiązywać na terytorium unijnym, ale argumentują, że na sprawę trzeba również spojrzeć z innej strony. Analizując dyrektywę gazową dochodzą do wniosku, że jej szczegółowe regulacje nie obejmują takiego gazociągu jak NS2, czyli takiej rury, która importując gaz z zewnątrz jedynie na pewnym odcinku jest na terytorium UE. Uznają, że dyrektywa milczy w tym zakresie i dlatego nie ma podstaw, aby zastosować ją do NS2.
Mógłbym wchodzić w większe szczegóły poszczególnych argumentów, ale nie to jest najważniejsze w tym momencie. Kluczowe dla debaty publicznej jest to, że od strony prawnej sytuacja na pewno nie jest przesądzona, chociaż do tego usilnie przekonują zwolennicy NS2. Mało tego, notatka Służb Prawnych Komisji jest mało przekonywująca. Doceniam wysiłek prawniczy, ale szczerze mówiąc, gdy zobaczyłem ten dokument byłem mocno rozczarowany jego jakością.
Jak ten spór wpływa na perspektywy projektu Nord Stream 2?
Pierwszą konsekwencją jest to, że ze względu na różnicę zdań w ramach samej Komisji, jest ona dość sparaliżowana. Pasywność jednak jest też działaniem i akurat w tym przypadku działaniem na rzecz tych, którzy chcieliby zignorować prawo unijne. Po drugie, kwestie regulacyjne stają w centrum sporu. To dobrze o tyle, o ile
doprowadzi to do głębszego namysłu w Polsce, że sam poziom oddziaływania dyplomatycznego i mobilizacji politycznej to za mało. Oczywiście, to też jest bardzo ważne, bo opór polityczny części państw członkowskich to koszt po stronie Rosji, a jeszcze bardziej po stronie Niemiec. Również i Komisja działając pod taką presją, będzie działała inaczej. Chodzi o to, aby kwestie regulacyjne były podobnie mocno elementem presji. Tu dochodzimy do odrębnego tematu, jak powinna być w takiej sytuacji skonstruowana argumentacja i w jakie tony należy uderzać. Wreszcie trzecia konsekwencja jest taka, że ze względów regulacyjnych projekt może się opóźniać. To o tyle istotne, że w tle jest wygaśniecie ukraińskiego kontraktu tranzytowego oraz kontrakt jamalski i potencjalny kontrakt norweski w Polsce. W czasie kolejnych miesięcy NS2 będzie musiał zostać oceniony przez krajowych regulatorów państw członkowskich, przez których terytorium przechodzi. W tej perspektywie kluczowy będzie duński regulator, bo jak zachowa się niemiecki nie można mieć złudzeń po wymianie listów między jego szefem a dyrektorem generalnym DG ENERGY. Niemiecki urząd przyjmie zbliżoną interpretację do tej przedstawionej przez Służby Prawne Komisji.
Czy w takim razie będzie to przesłanka za pozostawieniem rozstrzygnięcia Trybunałowi Sprawiedliwości UE?
Nie mam wątpliwości, że jeśli będą pozytywne decyzje regulatorów krajowych na rzecz Nord Stream 2, a Komisja uzna, że woli się nie angażować, to na pewno inne podmioty wystąpią z pozwami do sądów, zarówno krajowych jak i unijnego Trybunału Sprawiedliwości. Dlaczego Komisja miałaby pozostać nadal bierna? Będzie to skutek wcześniej opisanego sporu wewnątrz Komisji. Należy pamiętać, że ostatnie słowo w pozywaniu do Trybunału Sprawiedliwości mają Służby Prawne i to one reprezentują Komisję w sądzie. Byłaby to dość kuriozalna sytuacja procesowa, gdyby Służby Prawne miały zwalczać argumentację, którą same popierały w notatce dostępnej dla każdej ze stron postępowania. Nie byłbym więc zaskoczony, gdyby Komisja wolała w takiej sytuacji poczekać aż inne podmioty wniosą skargę.
Najzabawniejsze jest to, że Gazprom jest gotów zainwestować ok 10 miliardów dolarów w gazociąg, nie mając bezpiecznej sytuacji prawnej. Jeśli będą grali tak jak dotychczas, to sprawa na pewno skończy się w sądach. Ryzyko biznesowe jest olbrzymie, a jednak prą bardzo silnie do przodu, jakby mieli pewność, że są w stanie to jakoś przepchnąć. To pewnie taka natura Goliata. Ale bywa, że Dawid potrafi wygrać z Goliatem. Choć byłoby o wiele lepiej, gdyby Polska i inne kraje zainteresowane, oraz oczywiście sama Unia Europejska, na początku starcia nie występowała w takiej dawidowej pozycji.
Jak mogłoby wyglądać uregulowanie sporu o Nord Stream 2? DG ENERGY sugeruje układ UE-Rosja, jednocześnie podkreślając że będzie trudno go uzyskać.
Najlepszym rozwiązaniem jest właśnie układ UE-Rosja. Chodzi o wynegocjowanie odpowiedniej umowy międzyrządowej (IGA) między Brukselą a Moskwą. Unia Europejska byłaby wtedy stroną umowy, na co pozwalają zarówno przepisy unijne jak i orzecznictwo Trybunału. Tylko UE jako całość może podpisać taką umowę i uznać, że dane przepisy będą obowiązywać w zmodyfikowanej formie. Nie mogą tego uczynić poszczególne państwa członkowskiego, ponieważ w ten sposób łamałyby prawo i narażałyby się na postępowanie sądowe. Z tego powodu umowa Niemcy-Rosja nie wchodzi w grę.
To rozwiązanie jest jednak nie tylko najlepsze z tego powodu, że rozwiązuje problem nie łamiąc prawa. Otóż zgodnie z obowiązującą procedurą, to Komisja negocjuje taką umowę na podstawie mandatu udzielonego przez Radę i – co kluczowe – taki mandat dawałby Polsce możliwość kontroli negocjacji.
Dlaczego to pożądane rozwiązanie dla Polski?
Ponieważ bez zgody Polski oraz innych państw członkowskiego nie będzie można rozpocząć negocjacji, a następnie wyrazić zgody na podpisanie umowy. Tyle, że jak wspomniałem wcześniej kluczem jest odpowiednio skonstruowana argumentacja. W niej bowiem nie powinno chodzić o to, aby zablokować Nord Stream 2. Chodzi przecież o to, aby stosować prawo unijne, bo to jest fundament całej wspólnoty. Jeśli NS2 będzie go w pełni przestrzegać, to jego działalność nie będzie stanowiła problemu. Do tej pory rozmawialiśmy tylko o jednej, aczkolwiek fundamentalnej kwestii prawnej – czy prawo UE ma zastosowanie do NS2. Jest szereg jeszcze innych kwestii: wypełnienie wymogu bezpieczeństwa dostaw (a jest to wymóg prawny), konkurencji na rynkach oraz rozwoju wspólnego rynku energetycznego. Jeśli Nord Stream 2 przejdzie pozytywnie wszystkie takie oceny, to jak najbardziej może działać. A jeżeli nie przejdzie… no cóż, trudno, ale działać nie może. Należy rozłożyć ręce i uznać, że przecież chodzi o prawo.
Rozmawiał Wojciech Jakóbik*Jerzy Dudek – ekspert w zakresie energetyki i prawa europejskiego. Prawnik i politolog. Absolwent Uniwersytetu Warszawskiego oraz Uniwersytetu Cambridge. Pracuje dla bardzo cenionej Florence School of Regulation oraz prowadzi badania na European University Institute we Florencji. Współpracownik Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego. Twitter: @J_Dudek_
Dudek: Gazprom zniekształca prawdę o Nord Stream 2 (ROZMOWA)
