KOMENTARZ
Wojciech Jakóbik
Redaktor naczelny BiznesAlert.pl
Czy projekt Nord Stream 2 może zostać zablokowany? Odpowiedzi na to pytanie udzieli interpretacja prawna Komisji Europejskiej, która ma ustalić, czy projekt jest zgodny z prawem unijnym. Spór o interpretację trwa. BiznesAlert.pl dotarł do dokumentu, który pokazuje stan gry.
Komisja ma odpowiedzieć na pytanie, czy trzeci pakiet energetyczny Unii Europejskiej odnosi się także do podmorskich magistrali, jak Nord Stream, a więc także projekt jego rozbudowy o trzecią i czwartą – Nord Stream 2. Trzeci pakiet zabrania monopolu na wykorzystanie przepustowości gazociągu przez jedną firmę. Wymusza także wyznaczenie niezależnego operatora, który ustalałby taryfy tranzytowe. Rosyjski Gazprom i jego europejscy partnerzy: BASF, E.on, Engie, Shell i OMV, mogą wypełnić te wymogi poprzez zabiegi, jak podział przepustowości między kilku rosyjskich dostawców, albo wyznaczenie do zarządzania Nord Stream 2 (NS2) nowego operatora. Będzie to jednak utrudnienie, zmniejszające rentowność przedsięwzięcia. Najtaniej jest nadal słać gaz przez Ukrainę, na czym zależy Komisji Europejskiej inwestującej w ustabilizowanie polityczne i gospodarcze tego kraju. Kijów jest członkiem Wspólnoty Energetycznej i wdraża reformy zgodne z trzecim pakietem energetycznym.
Według ekspertyzy dla polskiego rządu, do której dotarł we wrześniu 2015 roku BiznesAlert.pl, Nord Stream powinien podlegać trzeciemu pakietowi energetycznemu, a obecnie jest z nim niezgodny. Inna szkoła prawna przekonuje jednak, że magistrale podmorskie nie podlegają unijnym regulacjom.
Przewodniczący Komisji Europejskiej Jean Claude Juncker zlecił przygotowanie ekspertyzy na ten temat. Dyrektoriat Generalny ds. Energii (DG Energy) wydał nieoficjalną opinię, w której stwierdza, że Nord Stream 2, a przynajmniej jego część przebiegająca przez terytorium pod jurysdykcją państw członkowskich Unii Europejskiej, powinien podlegać unijnemu prawu. BiznesAlert.pl dotarł do tej opinii.
„Unijne prawo ma zastosowanie do podmorskiej części NS2 pod Morzem Bałtyckim, która podlega terytorialnej jurysdykcji państw członkowskich (wody terytorialne i/lub wyłączne strefy ekonomiczne Finlandii, Szwecji, Danii i Niemiec) i lądowej części w Niemczech” – czytamy w dokumencie. Jego autorzy przekonują, że to niemieckie władze są odpowiedzialne w pierwszej kolejności (ale nie tylko) za odpowiedzialne narzucenie prawa unijnego na inwestycje. Jego narzucenie jest według DG ENERGY w interesie wszystkich krajów członkowskich.
Dyrektoriat wymienia, które elementy prawa unijnego co do zasady powinny odnosić się do części NS2 na terenie pod jurysdykcją Unii Europejskiej. Chodzi o zasadę third party access, czyli wolność dostępu do przepustowości, regulację taryf przez niezależnego operatora i rozdział właścicielski (unbundling), który nie pozwala jednej firmie zarządzać gazociągiem i słać nim gaz. Dla przykładu Gazociągiem Jamalskim zarządza Gaz-System, a nie PGNiG, ani Gazprom. Według DG ENERGY projekt NS2 powinien jeszcze przed rozpoczęciem pracy przejść certyfikację, czyli ocenę zgodności pracy operatora z przepisami o rozdziale właścicielskim. Gazprom posiada 50 procent akcji konsorcjum, które ma budować nowe nitki i zarządzać nimi po zakończeniu budowy. Za certyfikację ma być odpowiedzialny krajowy operator (niemiecki) za niewiążącą opinią Komisji.
Chociaż szczegóły projektu NS2 nie są znane, a jego inicjatorzy mogą działać na rzecz dostosowania założeń do wymogów KE, DG ENERGY pokusiło się o ocenę zgodności projektu w oparciu o dostępne dane. „W chwili obecnej Rosja nie może zapewnić zgodności projektu z zasadą TPA bez zmian w jego ramach prawnych”. Po polsku oznacza to, że bez przyznania wyłączenia spod wolnego dostępu, czyli zgody na monopol Gazpromu na NS2, projekt nie będzie zgodny z prawem unijnym. Jest tak, bo rosyjskie prawo daje monopol koncernowi na eksport gazu przy użyciu gazociągów. Zmiana w rosyjskim prawie dopuszczająca innych graczy do magistrali, byłaby odpowiedzią na ten problem. O tym jak liberalizacja eksportu może pozwolić Rosji na budowę NS2 zgodnie z prawem pisaliśmy w kwietniu zeszłego roku w BiznesAlert.pl. Oznacza to, że aby NS2 był zgodny z prawem unijnym, ustąpić musi Bruksela lub Moskwa.
Dyrektoriat stwierdza, że nie wiadomo na razie jaki będzie mechanizm ustalania taryf na gazociągu Nord Stream 2. Z tego względu na chwilę obecną jest niezgodny z prawem unijnym.
Według instytucji, w obecnym kształcie, konsorcjum Nord Stream 2, w którym udziały posiada Gazprom (50 procent) i BASF, E.on, Engie, Shell, OMV (po 10 procent akcji), jest niezgodny z prawem o rozdziale właścicielskim. Nadal to Gazprom jest głównym właścicielem operatora gazociągu, a jednocześnie ma nim słać gaz. Możliwe jest jednak pogodzenie tego układu z prawem unijnym, jak było w przypadku gazociągu NEL odprowadzającego gaz z Nord Stream na zachód Niemiec, w którym zastosowano model pozwalający na pionową integrację operatora z dostawcą, przy zachowaniu pewnego rozdziału kompetencji gwarantującego niezależność od siebie. DG Energy krytykuje takie podejście za Komisją Europejską, która dotąd jednak nie wszczęła procedury stwierdzenia naruszenia przepisów unijnych w przypadku NEL.
DG Energy podkreśla jednak kluczową kwestię. Argument Rosjan o tym, że NS2 jest po prostu kontynuacją projektu Nord Stream, który został wyłączony spod prawa unijnego jest nieuprawniony. „Zgoda na integrację pionową operatora i dostawcy (po polsku, zarządzanie NS2 i eksportem przez niego gazu przez Gazprom) wymagałoby zmian w dyrektywach i stworzenia gwarancji dających prawa niezależności operatorowi” – czytamy w dokumencie.
W przekonaniu autorów opinii certyfikacja NS2 byłaby w obecnym kształcie trudna. Bez zmian w projekcie nie spełniłby on wymogów rozdziału właścicielskiego. Komisja musiałaby także przed wydaniem certyfikatu ocenić wpływ NS2 na bezpieczeństwo dostaw, szczególnie w kontekście ryzyka, jakie stworzy dla istniejących szlaków dostaw. DG Energy wymienia tu tranzyt przez Polskę oraz Ukrainę.
Z dokumentu wynika jednak, że Komisja Europejska może wykazać pewną elastyczność w interpretacji prawa na korzyść Nord Stream 2. Może on zostać uznany za gazociąg łączący źródło gazu bezpośrednio z rynkiem, a nie przesyłowy. Chodzi o projekt związany bezpośrednio z wydobyciem z określonego złoża, w tym przypadku Urengoj i Bowanenkowo w Rosji. Gwarantowałoby to łagodniejszą aplikację wymienionych wyżej przepisów. DG Energy określa jednak, że szereg precedensów sprawia, że taka interpretacja zrodziłaby wiele pytań i wątpliwości. Nawet przy jej przyjęciu NS2 podlegałby prawu, które wymusza na krajach członkowskich uczciwy i wolny dostęp do przepustowości gazociągu, w celu wykluczenia nadużyć. Oznaczałoby to konieczność liberalizacji eksportu gazu z Rosji tak, żeby poza Gazpromem surowiec mogły słać przez Bałtyk inne firmy.
Komisja może także przyznać wspomniane wyżej wyłączenie dla NS2 spod regulacji antymonopolowych. Jego przydzielenie jest możliwe w przypadku dużych połączeń gazowych i projektów infrastrukturalnych łączących kraje członkowskie Unii Europejskiej. Według DG Energy, NS2 nie spełnia tych kryteriów – nie jest interkonektorem – i nie powinien dostać wyłączenia. Prawo dopuszcza jednak czasowe wyłączenie dla projektów kluczowych dla bezpieczeństwa dostaw. To dlatego Rosjanie i europejscy zwolennicy projektu podnoszą argument o tym, że NS2 zwiększy bezpieczeństwo, dając alternatywę dla rzekomo niestabilnych dostaw przez Ukrainę.
Dyrektoriat podkreśla, że prośbę o wyłączenie może złożyć Gazprom, ale tylko po spełnieniu wymogów niezbędnych do jej złożenia, w tym spełnienia warunków konkurencji i usunięcia obaw wymienionych wyżej.
Jest jeszcze trzeci sposób na ominięcie prawa unijnego. DG Energy ocenia, że w stosunku do NS2 zastosowanie mogą mieć dwa zestawy przepisów – unijne i państw członkowskich. Ten konflikt może pozwolić na to, że projekt niezgodny z przepisami unijnymi, będzie zgodny z prawem według niemieckiego regulatora i zostanie zatwierdzony.
DG Energy rekomenduje pełne przestrzeganie prawa unijnego przez NS2, ale interpretacja jego zapisów „będzie wyborem politycznym”. Dyrektoriat zaleca przynajmniej minimalną zgodność projektu z TPA, wprowadzenie nadzoru funkcjonowania gazociągu, i częściowy rozdział właścicielski. Wdrożenie tych rozwiązań to jednak kwestia międzynarodowych negocjacji. Idealnym rozwiązaniem miałoby być porozumienie UE-Rosja, które narzucałoby prawo unijne na cały projekt, także na terytorium Rosji, lub rozwiązanie hybrydowe w razie oporu tego kraju. Bardziej realne jest według Dyrektoriatu porozumienie Rosji, Niemiec, Danii, Szwecji i Finlandii, czyli krajów, przez które przebiegać będzie nowy gazociąg.
W przypadku braku takiego porozumienia narzędziem narzucenia prawa na NS2 ma być wspomniana certyfikacja, która narzuciłaby pewne obowiązki na Gazprom i pozostałe firmy zaangażowane w projekt. DG Energy uznaje takie rozwiązanie za mniej efektywne. Udało się je wdrożyć w przypadku projektu gazociągu Nabucco przez Turcję. Jednak wobec oporu Rosji może być to niemożliwe. Wdrożenie niewiążącej opinii Komisji mogłoby zostać wyegzekwowane tylko w drodze procedury niezgodności z przepisami wobec określonych krajów członkowskich. Jak jednak pokazuje przykład NEL, Komisja może być niechętna do jej wszczęcia.
DG Energy podsumowując ocenia, że Nord Stream 2 powinien podlegać prawu unijnemu w odcinku na terytorium pod jurysdykcją Unii Europejskiej. Bez zmian w projekcie nie spełni wymogów TPA, rozdziału właścicielskiego i niezależności w wyznaczaniu taryf. KE musi ocenić, czy udzielenie certyfikatu projektowi nie zagraża bezpieczeństwu dostaw. Bruksela ma sposoby na uelastycznienie stanowiska na jego korzyść, ale mogą one rodzić prawne i polityczne skutki. Ocena interpretacji prawa względem NS2 to jednak kwestia decyzji politycznej. DG Energy sugeruje zatem, że to państwa członkowskie mogą zdecydować o przyszłości rosyjskiego projektu.
Tymczasem przedstawiciele Gazpromu pozyskali już poparcie dla projektu w Finlandii, Austrii i Niemczech. Czas na kolejne kraje. W tym samym czasie Polska, Słowacja, kraje bałtyckie i inni sojusznicy szukają poparcia dla zablokowania projektu. Walka rozstrzygnie się w Radzie Europejskiej.
