Udzielana pomoc publiczna nie wpływa w zauważalny sposób na podwyższenie innowacyjności polskiej gospodarki. NIK zwraca uwagę, że środki finansowe zamiast na projekty o wysokim potencjale innowacyjnym zbyt często przeznaczane są na przedsięwzięcia o znikomym znaczeniu dla gospodarki. W efekcie Polska wciąż – mimo pokaźnych nakładów finansowych i specjalnych programów wsparcia – jest na dalekich pozycjach w europejskich rankingach innowacyjności.
Główna przyczyna słabości polskiej innowacyjności od lat jest taka sama – brak przemyślanej strategii oraz źle skonstruowane programy wsparcia, które nie promują najbardziej innowacyjnych projektów. Zyskują jak dotąd jedynie przedsiębiorstwa, których projekty zakwalifikowały się do programów – poprawia się ich kondycja ekonomiczna oraz wzrasta produkcja. Wciąż nie udaje się natomiast stworzenie i wypromowanie projektów o nowatorskim charakterze, których realizacja mogła przyczynić się do wykreowania np. produktu będącego marką polskiej gospodarki. Programy wojewódzkie nie preferowały z kolei innowacyjnych przedsiębiorców z konkretnymi regionalno-branżowymi specjalizacjami, ani takiego rozwoju firm z sektora małych i średnich przedsiębiorstw, aby mogły one osiągać zdolność do globalnej konkurencji.
W efekcie, pomoc ze środków publicznych udzielona w ramach skontrolowanych programów, nie wpłynęła na wskaźniki innowacyjności ani w skali kraju, ani w poszczególnych województwach objętych badaniem. Nie uległa zmianie zarówno pozycja Polski, jak i poszczególnych województw w rankingu innowacyjności krajów i regionów prowadzonym przez Komisję Europejską.
Ekonomiści oceniają, że innowacje oraz badania i rozwój (B+R) stanowią jedne z najważniejszych elementów budujących konkurencyjność nowoczesnych gospodarek. Szczególne znaczenie mają one dla krajów takich jak Polska, zagrożonych tzw. pułapką średniego wzrostu. W krajach rozwiniętych aż 2/3 wzrostu gospodarczego łączy się z wprowadzaniem innowacji. Wyniki prowadzonego przez Unię Europejskiego Rankingu Innowacyjności (European Innovation Scoreboard – EIS) wskazują, że Polska od 2010 roku znajduje się w grupie „umiarkowanych innowatorów” (25 – 26 miejsce wśród 28 państw europejskich). Według danych Ministerstwa Skarbu Państwa działania innowacyjne są prowadzone przede wszystkim w dużych firmach. W latach 2013-2015 udział przedsiębiorstw, które wprowadziły innowacje procesowe i produktowe wyniósł 44 proc., podczas gdy w przypadku małych firm było to dwukrotnie mniej: 21 – 23 proc.
Tymczasem kontrola NIK wykazała, jak istotną rolę pełnią środki publiczne w uaktywnianiu innowacyjności: przedsiębiorcy w zdecydowanej większości przypadków (24 na 30) rezygnowali z realizacji innowacyjnych projektów, gdy nie otrzymali publicznego wsparcia.
Polska obecnie stosuje około 60 instrumentów finansowego wsparcia publicznego przeznaczonych bezpośrednio lub pośrednio na rozwój innowacji oraz badań i rozwoju w przedsiębiorstwach. Są to przede wszystkim fundusze z Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), która dysponuje środkami unijnymi z Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG), środkami własnymi oraz środkami budżetowymi. Kolejnym dysponentem jest Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBR), które wspiera politykę naukową naukowo-techniczną i innowacyjną państwa. W ramach samorządów wsparcia na innowacje mogą udzielać urzędy marszałkowskie ze środków Regionalnych Programów Operacyjnych.
Kontrola NIK dotyczyła lat 2011-2016. Izba objęła kontrolą 13 programów pomocowych, w tym 4 Regionalne Programy Operacyjne w województwach: mazowieckim, śląskim, warmińsko-mazurskim oraz lubelskim. Kontrolą objęto 34 jednostki, m. in: PARP, NCBR oraz 4 urzędy marszałkowskie oraz 24 przedsiębiorców. Przedsiębiorcy te otrzymali łącznie 15 mld zł pomocy. Sprawdzono realizację kilkudziesięciu projektów, zarówno od strony dysponentów, jak i beneficjentów pomocy, o wartości odpowiednio: 426 mln i 896 mln PLN.
System dofinansowywania projektów dotyczących wdrożenia innowacji oraz wyników prac B+R do działalności gospodarczej firm nie był spójnym mechanizmem interwencji państwa. Realizowane programy nie były komplementarne. Dodatkowo w ramach poszczególnych programów występowała niespójność między celami danego programu, a kryteriami wyboru projektów do dofinansowania. Np. zdefiniowanie innowacji w poszczególnych programach realizowanych przez PARP nie w pełni odpowiadało celom działalności przyjętym przez tę instytucję we własnych założeniach.
W ramach programów realizowanych przez PARP „Pożyczka na Innowacje”, „Bon na Innowacje” oraz „Duży Bon na Innowacje” oraz regionalnych programów pomocowych realizowanych przez Urzędy Marszałkowskie, cele określone w tych programach nie były w pełni zbieżne z celami określonymi w strategiach działania tych instytucji. Cele związane ze wspieraniem inwestycji opartych o najnowsze technologie lub rozwiązania biznesowe nie miały odzwierciedlenia w kryteriach wyboru projektów objętych dofinansowaniem. W dwóch regionalnych dokumentach strategicznych nie wskazano np. w ogóle źródeł finansowania celów operacyjnych, związanych z realizacją projektów innowacyjnych. W dwóch pozostałych, pomimo wskazania przykładowych źródeł finansowania, cele określone w tych dokumentach nie były zbieżne z celami określonym dla konkretnych działań RPO.
Kryteria wyboru projektów do dofinansowania nie zapewniały promocji najbardziej innowacyjnych projektów. Programy nie preferowały unikalnych produktów lub technologii w skali regionu, kraju lub świata, wprowadzanych do działalności gospodarczej. Nie zapewniały więc wypromowania produktu stanowiącego znak rozpoznawczy polskiej lub co najmniej regionalnej gospodarki ani wzrostu konkurencyjności zarówno w skali kraju jak i w skali danego regionu. W niedostatecznym stopniu brano pod uwagę elementy oceny dotyczące rodzaju i skali innowacji, jak też jej oddziaływania na konkurencyjność gospodarki.
Kryteria oceny wniosków oraz sposób ich oceny stwarzały ryzyko, że projekt o dużym potencjale innowacyjności może nie zostać uwzględniony ze względu na to, że nie spełnia jednego z mniej istotnych podkryteriów. Widoczne to było w procedurze oceny wniosków – np. w jednym z programów realizowanych przez NCBR za spełnienie kryterium „innowacyjność rozwiązania będącego rezultatem” wniosek mógł otrzymać maksymalnie 4 punkty na 74 możliwych do uzyskania (5,3 proc.). Z kolei w programach RPO ocena innowacyjności stanowiła tylko od 8 do 40 proc. ogólnej punktacji.
W zbadanych programach wsparcia zabrakło wymagań dotyczących skali innowacji. W rezultacie do dofinansowania kwalifikowały się wnioski dotyczące produktów i technologii nowych dla przedsiębiorców, ale niestanowiących nowości w regionie czy kraju. Dofinansowanie kierowano w dużym stopniu na przedsięwzięcia o znikomym znaczeniu dla regionalnej lub krajowej gospodarki, gdyż nie określono preferowanych specjalizacji czy technologii. Nie weryfikowano deklaracji wnioskodawców o rodzaju i skali proponowanych innowacji. Takie podejście prowadziło do paradoksów, których skrajnym przykładem jest sfinansowanie kwotą 1 923,9 tys. zł z RPO Województwa Małopolskiego jako projektu na skalę światową zmodernizowania dyskoteki, mi.in. poprzez zainstalowanie nowoczesnych urządzeń technicznych.
Procedury oceny wniosków nie były w pełni transparentne, w niektórych konkursach nie wskazano jednoznacznych kryteriów ocen lub stosowano oceny opisowe. W rezultacie zbadane przez NIK projekty cechowały się znacznie niższą skalą innowacji niż wynikałoby to z dokumentacji konkursowej, a zdecydowana większość przedsięwzięć miała charakter jedynie innowacji w skali przedsiębiorstwa.
Jednocześnie kontrola stwierdziła, ze samo rozdysponowanie środków nastąpiło sprawnie i należy ocenić je bardzo pozytywnie – firmy otrzymały 98,4 proc. zaplanowanych sum. Skontrolowani przedsiębiorcy w większości prawidłowo wykonywali obowiązki wynikające z umów wsparcia i zgodnie z przeznaczeniem wykorzystali przyznane środki publiczne na ich realizację. Wydatki były ponoszone zgodnie z zapisami umów, a nieprawidłowości nie miały istotnej wagi. Dokonane zmiany w 41 umowach nie wpłynęły na obniżenie poziomu innowacyjności, określonej w pierwotnych założeniach projektów. Natomiast w jednym przypadku istotnie zmieniono zakres rzeczowy projektu, co obniżyło skalę i charakter innowacji.
Pomoc ze środków publicznych na wdrożenie innowacji spowodowała rozszerzenie oferty produktowej przedsiębiorców, którzy otrzymali dofinansowanie, co skutkowało zwiększeniem ich przychodów (w tym przychodów z eksportu). Efekty na poziomie poszczególnych programów wsparcia były znacznie mniej zauważalne, pomimo rozdysponowania większości zaplanowanych na realizację przez przedsiębiorców innowacyjnych projektów środków.
Wskaźniki realizacji celów określone w dokumentach strategicznych dot. innowacyjności osiągnięto jedynie częściowo (w niektórych przypadkach takich wskaźników w ogóle nie określono lub nie ustalono pożądanych parametrów). Ponadto przyjęto wskaźniki były nieadekwatne do celów, co powodowało że nie były w pełni wiarygodne i miarodajne.
Udział środków publicznych na wdrażanie innowacji w objętych kontrolą województwach był na relatywnie niskim poziomie. W ramach czterech zbadanych Regionalnych Programów Operacyjnych rozdysponowano na ten cel 1,1 mld PLN, co stanowiło jedynie 0,3 proc. ogółu środków przeznaczonych na nakłady inwestycyjne w przedsiębiorstwach.
Tylko w województwach lubelskim i warmińsko-mazurskim zaplanowano działania służące wdrażaniu innowacji przez przedsiębiorców. Pozostałe programy regionalne stwarzały taką możliwość, ale jedynie w ramach ogólnych celów dotyczących przedsiębiorczości.
Nadzór nad prawidłowym wykorzystaniem środków publicznych na cele związane z wdrażaniem innowacji, prowadzony przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju nie funkcjonował prawidłowo. Centrum nie wykorzystywało uprawnień, określonych w umowach z beneficjentami do wstrzymania dofinansowania lub rozwiązania umowy w razie braku wywiązywania się przez nich z obowiązków sprawozdawczych. Sankcjami zagrożone było opóźnienie w złożeniu raportu okresowego bądź końcowego z realizacji projektu. Tylko w jednym na trzy skontrolowane projekty celowe, gdzie były podstawy do zastosowania kary NCBR naliczyło karę umowną w wysokości 53,3 mln., którą następnie umorzono bez podstawy prawnej.
Wnioski NIK
Wyniki kontroli wskazują na konieczność przeanalizowania kierunków interwencji państwa i jednostek samorządowych w zakresie wsparcia przedsiębiorców w działaniach innowacyjnych oraz naukowo-badawczych. Celem tej analizy powinno być wypracowanie spójnego modelu udzielania pomocy i zwiększenia efektywności wydatkowania środków publicznych na innowacje oraz badania i rozwój. W szczególności system wsparcia w tym zakresie powinien uwzględnić m.in.:
- zdefiniowanie priorytetowych celów państwa w zakresie promocji określonych rodzajów innowacji;
- powiązanie poszczególnych programów wsparcia dla innowacyjnych przedsiębiorców z regionalno-branżowymi specjalizacjami;
- wsparcie dla małych i średnich przedsiębiorstw, które powinny mieć odpowiedni udział w udzielanej pomocy (obecne zasady preferują duże podmioty, posiadać zdolność do prowadzenia własnych badań rozwojowych oraz korzystania z wielu instrumentów wsparcia;
- ustalenie kryteriów dofinansowania w sposób zapewniający możliwość wykreowania najnowocześniejszych technologii lub produktów, a także zwiększanie przez beneficjentów skali działalności.
Najwyższa Izba Kontroli
