Opinia służb prawnych Rady UE o umowie ws Nord Stream 2: nieprzekonująca, niepoprawna, jednostronna – pisze Jerzy Dudek – ekspert w zakresie energetyki i prawa europejskiego.
Niedawno została ujawniona poufna opinia przygotowana przez prawników Rady Unii Europejskiej na temat specjalnej umowy międzynarodowej między UE a Rosją. Taka umowa miałaby uregulować kwestie prawne dotyczące gazociągu Nord Stream 2. Co znajduje się w tej opinii i jak należy ją ocenić? Po wnikliwej analizie prawnej mogę stwierdzić, że jest co najmniej zadziwiająca.
Zacznijmy od tego, że przygotowanie takiej opinii prawnej jest jak najbardziej standardową czynnością. Po tym jak Komisja Europejska wystąpiła w czerwcu do Rady UE o zgodę na otwarcie negocjacji między UE a Rosją, Rada musi rozważyć czy chce (element polityczny) i czy może (element prawny) takie negocjacje autoryzować. Pierwsze dyskusje w Radzie na ten temat pokazały, że są duże szanse na pojawienie się większości popierającej negocjacje. W ramach dalszych dyskusji poproszono – „Der Spiegel” twierdzi, że na wniosek Niemiec – służby prawne Rady o przygotowanie analizy poświęconej podziałowi kompetencji między UE a państwa członkowskie w kontekście ewentualnej umowy. Znając niekończące się batalie prawne o podział kompetencji między Komisją a Radą (reprezentującą państwa członkowskie), można było się spodziewać, że prawnicy Rady na pewno się nie zgodzą, aby państwa członkowskie oddały pole Komisji w kwestii zawarcia umowy UE-Rosja.
Opinia stwierdza, że Unia Europejska nie ma kompetencji do samodzielnego zawarcia umowy UE-Rosja (czyli nie ma kompetencji wyłącznych). Jest to stanowisko co najmniej dyskusyjne i można przedstawić bardzo mocną argumentację na rzecz wyłącznych kompetencji UE. Prawnicy Rady używają argumentu, który się wielokrotnie przewija w opinii i który jest kluczowy dla całej argumentacji. Stwierdzają między innymi, że dyrektywa gazowa z 2009 roku nie reguluje w ogóle takiego rodzaju gazociągu jak Nord Stream 2.
W dalszej części opinia analizuje czy taka umowa z Rosją może być zawarta wspólnie przez Unię oraz państwa członkowskie (czyli czy kompetencja jest dzielona i wymaga umowy mieszanej). Prawnicy Rady stwierdzają, że nie ma potrzeby, aby powierzyć Unii kompetencje w tym zakresie i w konsekwencji uznają, że nie ma sytuacji kompetencji mieszanych. I w tym przypadku można sformułować bardzo mocne kontrargumenty. Najważniejsze jednak, że fundamentem całego rozumowania, po przebiciu się przez kilka innych warstw, okazuje się ponownie stwierdzenie, że dyrektywa gazowa z 2009 roku nie reguluje w ogóle takiego rodzaju gazociągu jak Nord Stream 2.
Opinia nie tylko kwestionuje kompetencje UE do zawarcia umowy UE-Rosja, ale odrzuca nawet potrzebę zawarcia takiej umowy. Dążenie Komisji uznaje za działanie motywowane politycznie i nie uzasadnione prawnie. Rozumowanie w tym aspekcie opiera się – niespodzianka! – o argument, że dyrektywa gazowa z 2009 roku nie reguluje w ogóle takiego rodzaju gazociągu jak Nord Stream 2 i w konsekwencji nie ma problemu prawnego.
Przywoływany wciąż argument leży u źródeł zasadniczej części rozumowania. W prawdzie nie jest on często widoczny od razu, ale przy dogłębnej analizie zawsze pojawia się na powierzchni. Jak jest skonstruowany taki prawie wszystko rozstrzygający argument? Szkiełko i oko pokazują – o zgrozo! – że oparty jest o poważny błąd logiczny we wnioskowaniu. Argument jest zbudowany w następujący sposób: skoro gazociąg w rodzaju Nord Stream 2 nie ma możliwości otrzymania wyłączenia z niełatwych przepisów liberalizujących rynek gazu, to nie da się tego wyjaśnić w inny sposób jak uznać, że dyrektywa gazowa w ogóle nie reguluje takiego gazociągu. Dodatkowo, pozostaje tajemnicą skąd pochodzi założenie, że tylko infrastruktura objęta wyłączeniami może być regulowana przez dyrektywę. Wreszcie, na rzecz tezy przeciwnej – że dyrektywa reguluje unijną część Nord Stream 2 – można przywołać szereg o wiele lepiej uzasadnionych argumentów.
Argumentacja zaprezentowana w opinii jest nieprzekonywująca, a do tego w zasadniczej części niepoprawna. To jednak nie wyczerpuje listy momentów zadziwienia. Ograniczę się jedynie do jeszcze jednego przykładu. Nie dość, że autorzy opinii posługują się bardzo przewrotnym rozumieniem bezpieczeństwa dostaw (a jest to cel zawarty w unijnych traktatach i stąd jego duża waga), to postrzegają je jakby jedynie przez jedno oko. To zachodnioeuropejskie. To drugie natomiast pozostaje zamknięte. W rezultacie bezpieczeństwo dostaw do Unii (czyli całej Unii) jest postrzegane z perspektywy bardziej bezpiecznych rynków zachodnich, ignorując zagrożenia występujące na rynkach wschodnioeuropejskich.
Jerzy Dudek – ekspert w zakresie energetyki i prawa europejskiego. Prawnik i politolog. Absolwent Uniwersytetu Warszawskiego oraz Uniwersytetu Cambridge. Współpracownik Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego. Na European University Institute we Florencji prowadzi badania nad zewnętrzną polityką energetyczną UE, podziałem kompetencji między UE a państwami członkowskimi w tym obszarze oraz bezpieczeństwem energetycznym. Wcześniej związany z bardzo cenioną Florence School of Regulation.
