O reformie systemu handlu emisjami (ETS) i przyszłości polityki klimatycznej Unii Europejskiej rozmawiamy z Posłem do Parlamentu Europejskiego z Europejskiej Partii Ludowej Andrzejem Grzybem.
BiznesAlert.pl: Czy reforma polityki klimatycznej jest nieodwracalna?
Andrzej Grzyb: Przede wszystkim reforma polityki klimatycznej jeszcze nie została ustanowiona. Zamknięty został na razie pierwszy rozdział, czyli przyjęte zostało stanowisko Parlamentu Europejskiego. We wtorek (28 lutego – przyp. red.) swoje stanowisko przyjęła Rada, w związku z czym niebawem nastąpią negocjacje trójstronne Parlamentu, Rady i Komisji – jeżeli przyniosą one wspólne stanowisko, wtedy projekt może zostać przyjęty już w pierwszym czytaniu. Może się nawet okazać, że jeśli zbliżenie stanowisk nastąpi szybko, powiedzmy w dwóch trilogach, to ich wynik w Komisji Środowiska możemy głosować już w maju, a na sesji plenarnej PE w lipcu. Ale dzisiaj jeszcze zbyt wcześnie na prognozowanie jakichkolwiek terminów.
Ale rozumiem, że nie o to chodziło w Pana pytaniu. Przede wszystkim tej reformy spodziewaliśmy się niemalże od przyjęcia poprzedniej rewizji dyrektywy. Tamta rewizja przystosowywała mechanizm handlu emisjami do celów klimatycznych UE na 2020. Mechanizm okazał się skuteczny – to że osiągniemy cele redukcyjne było wiadome już na początku obecnej dziesięciolatki, w związku z czym ceny uprawnień do emisji znacząco spadły. Mechanizm zachował się prawidłowo. Niestety, nie spodobało się to części polityków, którzy uważali, że system handlu emisjami ma spełnić również swoje drugie, niezapisane w nim wprost zadanie, czyli promować inwestycje w technologie niskoemisyjne, co według nich jest możliwe tylko przy wysokich cenach uprawnień. Inna sprawa, że poprzednia reforma dała niektórym sektorom przemysłowym (z wyjątkiem energetyki) na tyle dużo uprawnień, że te nie były w stanie ich wykorzystać i opłacało im się uprawnienia sprzedawać, co niestety prowadziło do nieuprawnionych zysków dla niektórych przedsiębiorstw.
Ale wracając do tematu – wiadomo było również, że zostaną przyjęte kolejne cele w polityce klimatycznej dla UE, tym razem do osiągnięcia w 2030 roku. Obecna reforma systemu ETS, ale także emisji w sferze poza ETS jest dostosowaniem mechanizmów prawnych i rynkowych do tych zapisów. W tym sensie można powiedzieć, że owszem, jest ona nieodwracalna. Zgodnie z zapisami dyrektywy z roku 2008, w 2020r. wygasają wszystkie mechanizmy kompensacyjne, które były adresowane m.in. dla polskiej energetyki, co oznacza, że od 2021 roku nastąpiłaby konieczność zakupu przez energetykę uprawnień do emisji, jak również brak byłoby zewnętrznych środków na jej modernizację. A w 2027 roku wygasają mechanizmy wsparcia dla sektorów objętych ryzykiem ‘ucieczki emisji’.
Cele klimatyczne na 2030 rok zostały przyjęte przez Radę Europejską w październiku 2014. Wtedy też ówczesny rząd PO-PSL w zamian za zgodę na przyjęcie tych celów oraz dostosowanie do nich systemu handlu emisjami wynegocjował mechanizmy które gwarantują znacznie większe fundusze na modernizację energetyki niż te, które obecnie są zapisane w dyrektywie, i które, jak już wspomniałem, wygasają w 2020 roku.
Jak zmiany w polityce klimatycznej proponowane przez PE wpłyną na energetykę węglową?
Jeśli w wyniku reformy ceny uprawnień do emisji wzrosną, to z pewnością energetyka węglowa stanie się mniej opłacalna. Mniej opłacalne będzie inwestowanie wielkich środków w nowe moce oparte na węglu i zwiększanie naszej zależności od węgla. Pamiętajmy, że w Polsce musimy wyłączyć lub zmodernizować około 10000 MW mocy węglowych nie ze względu na politykę klimatyczną, ale ze względu na dostosowanie do europejskich wymogów emisji zanieczyszczeń powietrza, które między innymi powodują smog. Część musi być modernizowana ze względu na swój wiek i stan techniczny. W Polsce nie posiadamy technologii nadkrytycznych elektrowni węglowych, w związku z czym każda inwestycja w nową elektrownię o mocy 1000MW, która ma kosztować środnio około 6 miliardów złotych będzie powodowała wypływ znacznej części tych środków poza granice naszego kraju. Pewnym rozwiązaniem może być modernizacja około 40 obecnie istniejących elektrowni o mocy 200MW, która mogłaby się odbyć z użyciem polskich technologii i według naukowców z Akademii Górniczo Hutniczej w Krakowie mogłaby kosztować niewiele więcej niż jeden nowy blok nadkrytyczny o dużej mocy. Innym rozwiązaniem mogą być inwestycje w wysokosprawną kogenerację – tu dużą rolę odegrać może ciepłownictwo sieciowe. Ta technologia dzięki odbiorowi zarówno energii jak i ciepła daje dużo wyższą sprawność, oraz elastyczność dostaw energii elektrycznej mogącej bilansować okresowe wahania energii z OZE.
Niestety pamiętać trzeba, że zgodnie z przyjętymi obecnie zasadami dotyczącymi wydatkowania pomocy publicznej z systemu ETS, jeśli zasady te nie będą zmienione w negocjacjach z Radą, nie będzie można tych środków wydawać na energetykę węglową. Zostają inwestycje w OZE, wysokosprawne technologie gazowe (w tym w kogenerację), modernizację sieci przesyłowej czy składowanie energii.
Jak zmienić polski miks, aby był zgodny z polityką klimatyczną?
Zadaliśmy sobie to pytanie już jakiś czas temu, czego efektem jest wizja stopniowej i zrównoważonej transformacji energetycznej. Zakłada ona zatrzymanie wszystkich nowych inwestycji w energetykę węglową, dostosowanie starych elektrowni o mocy 200MW do wymogów BAT, a zarazem zwiększenie ich efektywności i stopniowe zwiększenie udziału energii odnawialnej i technologii niskoemisyjnych w miksie. Zwróćmy uwagę na fakt, że jeszcze niedawno byliśmy na dobrej drodze do wypełnienia lub nawet przekroczenia naszego zobowiązania do udziału 15% OZE w miksie w 2020 roku, natomiast obecnie ten cel jest zagrożony. Ale nie musi tak być.
Trzeba stawiać na mniej skoncentrowaną sieć energetyczną z jak największą ilością źródeł. Taka sieć będzie trudniejsza do zdestabilizowania w przypadku ataku hakerskiego czy terrorystycznego. Rodzaje energetyki odnawialnej, jakie należy wprowadzić powinny zależeć od lokalnej charakterystyki. Na terenach Polski wschodniej, z dużym potencjałem rolniczym, gdzie dzisiaj przerwy w dostawach prądu są na porządku dziennym można użyć kombinacji energii wiatrowej z biogazowniami. Na zachodzie Polski można próbować odtworzyć sieć niewielkich elektrowni wodnych. W dużych miastach można zbudować biogazownie, które przerabiałyby zanieczyszczoną część selektywnie zbieranych odpadów organicznych oraz osady ściekowe, można odzyskiwać biogaz z istniejących wysypisk odpadów. Należy przynajmniej utrzymać obecne moce wiatrowe na lądzie i zainstalować przynajmniej 2000MW mocy fotowoltaicznych, z których produkcja pokrywa się z krzywą zapotrzebowania w letnim szczycie poboru mocy. Można się również zastanowić nad zbudowaniem dużej farmy wiatrowej na szelfie bałtyckim.
Dla zbilansowania systemu, duża część energetyki odnawialnej musi mieć zabezpieczenie w postaci elastycznych mocy konwencjonalnych. Stąd właśnie pomysł bilansowania energii wiatrowej za pomocą biogazu, a także za pomocą inwestycji w ciepłownictwo i wysokosprawną kogenerację. Policzyliśmy, że opierając się na takich założeniach możemy w latach 2025-2030 osiągnąć do 40% udziału zbilansowanej energetyki odnawialnej w polskim koszyku energetycznym. Równocześnie trzeba się już intensywnie przygotowywać do planowania jak powinien wyglądać polski system energetyczny po 2035 roku. Możliwości jest wiele, przede wszystkim związanych z nowymi technologiami. Ważne żeby zabiegać o to by przełom technologiczny nas nie ominął, i żeby istotna część technologii, których będziemy używać była produkowana w Polsce…
Potrzebna jest na to znaczna ilość środków finansowych, ale z drugiej strony jesteśmy teraz w wyjątkowo przychylnym momencie do rozpoczęcia transformacji. Ze względu na wiek i stan naszej energetyki i tak jesteśmy zmuszeni do wielkich inwestycji w przeciągu najbliższych 10 lat. Prawda jest taka, że jeżeli stać nas na zbudowanie całkiem nowych mocy węglowych w technologii nadkrytycznej, to tak samo stać nas na rozpoczęcie transformacji.
Tu dochodzi jeszcze jedna kwestia – wiemy, że trudno będzie utrzymać dotychczasowy poziom finansowania z polityki spójności. Powodów jest wiele – Brexit, za którym idzie zmniejszenie budżetu UE, pomysły zbudowania osobnego budżetu strefy Euro, które byłyby katastrofalne dla generalnego budżetu Unii, wreszcie potrzeba podziału tych środków między większą ilość chętnych, ze względu na obniżenie zamożności regionów w Grecji, Portugalii czy Włoszech, czy potrzeba zwiększenia finansowania granic i przeznaczania środków dla państw, do których spływa duża liczba uchodźców. Dlatego naszym pomysłem na utrzymanie jak największej ilości środków powinien być projekt energetycznej transformacji niskoemisyjnej – taki, który jest zgodny z głównymi gospodarczymi priorytetami UE: innowacyjnością i ograniczaniem emisji gazów cieplarnianych.
Jakich mechanizmów kompensacyjnych potrzebuje przemysł aby przyjąć nową politykę?
Wracamy do dyrektywy ETS, ale tym razem do części przemysłowej, a nie energetycznej. Ja nie jestem zwolennikiem tego rozwiązania. Uważam, że jest ono zbyt skomplikowane, co więcej coraz bardziej odbiega od kształtu, jaki mu przyświecał kiedy było projektowane. Początkowo bowiem przychody z aukcji miały wracać do gospodarki i stymulować inwestycje niskoemisyjne. Przykładem takiego mechanizmu jest możliwość rozliczania wydatków uprawnienia do emisji poprzez inwestycje ograniczające emisje, jaką dano sektorowi energetycznemu w krajach UE o niższym poziomie rozwoju gospodarczego. Niemniej jednak w praktyce przychody z aukcji w większości krajów UE trafiają po prostu do budżetów, co oznacza, że ETS staje się parapodatkiem a nie instrumentem rynkowym. Ale obecnie nie ma w Europie woli politycznej by ten instrument zlikwidować lub zastąpić innym.
Odpowiadając na pańskie pytanie – chodzi o to, aby nie zwiększać nadmiernie ambicji w systemie, gdyż mogą być szkodliwe i dla gospodarki i dla klimatu, w efekcie zjawiska ‘carbon leakage’, czyli ucieczki emisji. Wśród pomysłów, które zgłaszano w pracach w PE było np. zwiększenie corocznej redukcji uprawnień dla przemysłu do nawet 2.8% – udało się to utrzymać na poziomie 2.2%. Niestety nie udało się zapobiec skasowaniu 800 milionów uprawnień, które weszły do rezerwy stabilizacyjnej rynku, oraz, co nawet ważniejsze podwójnemu zasysaniu nadwyżki uprawnień z rynku do Rezerwy przez pierwsze cztery lata. To może spowodować szybszy wzrost cen uprawnień do emisji.
Parlament przegłosował również zasadę, że darmowe uprawnienia będą otrzymywać jedynie te sektory, które są najbardziej narażone na ucieczkę emisji, czyli będą się charakteryzowały odpowiednio wysoką intensywnością emisji i handlu międzynarodowego. W projekcie KE wszystkie sektory, które nie mieściły się odpowiednio wysoko na skali intensywności emisji i handlu, miały otrzymywać 30% darmowych uprawnień. Warto zauważyć, że udało się uzyskać specjalny status dla ciepłownictwa sieciowego, które jako jedyny sektor będzie otrzyma 30% darmowych uprawnień. Są również sektory, które są szczególnie ważne dla całego otoczenia gospodarczego, a już teraz, i bez zaostrzania polityki klimatycznej mają znaczące kłopoty – chodzi przede wszystkim o stal i nawozy. W przypadku tych dwóch sektorów udało się wyłączyć je spod działania tzw. międzysektorowego współczynnika korekcyjnego, czyli instrumentu, który włącza się, kiedy na rynku jest zbyt mało darmowych uprawnień i obcina przydziały wszystkim w takim samym stopniu.
Co ważne, wprowadzony został mechanizm w postaci przesunięcia z puli aukcyjnej do puli darmowych uprawnień dodatkowych 5% uprawnień dla przemysłu, który ma chronić przed włączeniem współczynnika korekcyjnego.
Czy te mechanizmy kompensacyjne wystarczą? Jeżeli decyzja należałaby do mnie, mechanizmów tych byłoby na pewno więcej.
Czy Polska może zablokować najbardziej ambitne zapisy?
To podchwytliwe pytanie. Polska sama na pewno nic nie zablokuje. To jest pytanie, czy znajdzie się mniejszość blokująca w Radzie, która pozwoli na oddalenie tych przepisów, które są dla nas niekorzystne. Na pewno jest to duży test dla polskiej dyplomacji. Niestety, historia pokazuje, że tam gdzie jesteśmy jedynym dużym graczem, który chce blokować pewne rozwiązania trudno jest nam osiągnąć pełen sukces. Wiadomo już, że nie znalazł zrozumienia polski postulat by dyrektywa była procedowana w specjalnej procedurze na podstawie artykułu 192.2c Traktatu o Funkcjonowaniu UE wyłączającej z procesu legislacyjnego Parlament Europejski i wymagający jednomyślności w Radzie UE. Natomiast nie jestem w stanie powiedzieć, jakie równoległe działania były prowadzone przez Polski Rząd w Radzie, w celu blokowania bądź też proponowania konkretnych rozwiązań. W Parlamencie Europejskim udało się zbudować większość wokół niektórych rozwiązań kompensacyjnych tak w Europejskiej Partii Ludowej, jak i z udziałem posłów z innych grup politycznych i delegacji narodowych, czasami wbrew stanowisku całej grupy np. Socjalistów czy Liberałów.
Po wtorkowym posiedzeniu Rady wiemy już, że na etapie przyjmowania ogólnego stanowiska Rady mniejszości blokującej nie udało się zbudować. Dokument został przyjęty mimo próby zablokowania go za pomocą mechanizmu z Joaniny, czyli nadzwyczajnego przeliczania głosów według procedury nicejskiej, w którem blokująca mniejszość było łatwiej zbudować. Niestety, mechanizm ten wygasa 31 marca. Prezydencja i służby prawne Rady zdecydowały więc, że skoro formalne głosowanie nad dokumentem będzie podejmowane w późniejszym terminie stosowanie mechanizmu jest niezasadne. Oczywiście nie oznacza to, że po negocjacjach taka mniejszość nie może się pojawić – może się okazać, że w ich wyniku zostaną naruszone jakieś interesy narodowe i któreś z państw postanowi wycofać swoje poparcie dla dyrektywy. Na obecnym etapie projekt został na przykład poparty przez Czechy i Słowację, co oznacza że Polsce nie udało się utrzymać nawet jedności w ramach Grupy Wyszehradzkiej, co zresztą stało się nie po raz pierwszy – analogiczna sytuacja nastąpiła w przypadku tworzenia Reformy Stabilizacyjnej Rynku, kiedy to z mniejszości blokującej wyłamały się Czechy. Być może te państwa będą skłonne zablokować projekt w przypadku przyjęcia w negocjacjach zasad dotyczących wydatkowania z funduszy na modernizację energetyki w postaci proponowanej przez PE a nie przez Radę. Obecnie państwa głosujące przeciw nie stanowią zwartego bloku, i walczą o różne kwestie. Więc nawet w przypadku dołączenia do mniejszości kolejnych państw, może się okazać, że postulaty innych zostały spełnione i grupę tę opuszczą. Co ciekawsze, projekt przedstawiony przez Prezydencję Maltańską został uznany za zbyt mało ambitny i aby osiągnąć większość w głosowaniu został zaostrzony. To tym bardziej stawia pod znakiem zapytania możliwość jego blokowania.
Jakie nadzieje wiąże Pan z deklaracjami Polski i Niemiec o woli powołania grupy roboczej ds. pakietu zimowego?
Chciałbym, żeby taka grupa robocza zaowocowała powstaniem polsko-niemieckiej koalicji w Radzie w pracach nad pakietem. Dotyczy to nie tylko najgłośniej komentowanej kwestii ograniczenia wsparcia w ramach mechanizmów analogicznych do rynku mocy dla instalacji o emisyjności niższej niż 550gCO2/kWh, co oczywiście wyklucza wsparcie dla węgla. Tu wydaje się, że można liczyć na podobne interesy ze stroną niemiecką. Pakiet zimowy to dużo więcej – to również kwestie zarządzania Unią Energetyczną czy też kryteriów zrównoważoności dla odnawialnych źródeł energii.
Z doświadczenia wiem, że żeby osiągnąć sukces, taka współpraca będzie wymagała gotowości do negocjacji. Najtrudniejszym pytaniem jest czy będziemy pragmatyczni czy pryncypialni. Od tego może dużo zależeć w efekcie końcowym. Natomiast wydaje się, że w przypadku pakietu zimowego te negocjacje powinny być łatwiejsze niż w przypadku ETS.
Jak możliwość realizacji projektu Nord Stream 2 w Europie w obecnych okolicznościach działa na zaangażowanie Polaków we wspólną politykę energetyczno-klimatyczną?
Nie wiem czy można wiązać kwestię NS2 z polityka klimatyczną. Z pewnością pozytywnie należy ocenić prace Rządu kontynuujące dywersyfikację dostaw gazu do Polski. Jeśli jednak obok gazoportu, który jest elementem stabilizacji naszego rynku z obecnym zapotrzebowaniem pojawi się tzw. Brama Północna, należy się poważnie zastanowić czy ma ona służyć jedynie zastąpieniu gazu rosyjskiego przez norweski, czy też zwiększeniu udziału gazu w koszyku energetycznym. Wspominałem wcześniej o udziale ciepłownictwa i wysokosprawnej kogeneracji w rynku energetycznym. Jeśli ten udział miałby być oparty na węglu, uzyskać można do 4000MW dodatkowo zainstalowanych w sieci. Gdyby oprzeć te moce na gazie, uzysk ten mógłby wzrosnąć do 7000MW.
Natomiast nie sądzę, że te dwie kwestie należy traktować łącznie.
Ale bez względu na temat – czy chodzi o politykę klimatyczną, kwestie nawozów, pracowników delegowanych lub też płace minimalne w transporcie, tam gdzie polski interes jest definiowany podobnie przez wszystkie partie polityczne polscy posłowie ze sobą współpracowali i współpracują ponad podziałami politycznymi.
Jakimi narzędziami można zablokować Nord Stream 2?
To jest bardzo złożona kwestia. Szczególnie, że nie jest to tylko problem NS2. I nie jest to problem czysto biznesowy, jak zdaje się twierdzić pani kanclerz Merkel. Mamy problem OPAL-u i wyłączenia spod trzeciego pakietu energetycznego, mamy problem instrukcji przesyłowych regulatora niemieckiego, które są niekompatybilne z ogólnymi wytycznymi europejskimi. Oczywiście tych kwestii nie można traktować łącznie i nie ma na nie jednej odpowiedzi prawnej czy nawet politycznej. Z drugiej jednak strony, wszystkie działania, które w tych sprawach są podejmowane, powinny być ze sobą koordynowane.
Oczywiście – skala każdego z tych zagadnień jest inna. Kwestia instrukcji przesyłowych może nam utrudnić pozyskanie gazu w sytuacjach kryzysowych. Opal zagraża rozwojowi sieci naszych połączeń na zachodzie i południu, NS2 może zagrozić realizacji polskich planów dywersyfikacyjnych z kierunku norweskiego.
Żeby te problemy rozwiązać potrzebna jest kombinacja działań zarówno prawnych jak i politycznych. Z prawnego punktu widzenia, niedawno ‘wygraliśmy’ potyczkę poprzez działanie UOKiK. Spowodowało ono wycofanie się zachodnich partnerów z konsorcjum NS2. Ale można szukać też drugiego dna. Działanie UOKiK mogło być jedynie pretekstem, a prawdziwą przyczyną wycofania się mogło być oczekiwane zliberalizowanie zasad dotyczących dostępu do gazociągu OPAL. W końcu, z jakiego powodu firmy, które bądź co bądź muszą patrzyć się na rachunek ekonomiczny mają się pchać w ryzykowną i bardzo drogą inwestycję, skoro duża część ich interesów może być zabezpieczona przez zwiększenie przesyłu już istniejącą drogą…
Wspólnym mianownikiem we wszystkich tych kwestiach jest postawa Niemiec, która może dziwić. Być może kluczem do znalezienia argumentu politycznego jest zrozumienie tej postawy. Przecież rozsądni Niemcy bez powodu nie uzależnialiby się w takim stopniu od jednego dostawcy gazu! Wśród części niemieckich elit żywa jest teza potrzeby wzajemnego gospodarczego uzależnienia się rywalizujących ze sobą państw, po to by nie eskalowały one między sobą konfliktów. Z jednej strony Niemcy w znacznym stopniu uzależniają się od dostaw gazu z Rosji, z drugiej zaś uzależniają Rosję od wpływów budżetowych płynących z eksportu gazu. Kraje Europy Środkowej dotychczas były i w dużej mierze są dalej uzależnione w całości od jednego dostawcy. Przy czym na przykład Polska w sumie zużywa siedmiokrotnie mniej gazu niż Niemcy, które sprowadzają z samej Rosji… Mówię o tym dlatego, że być może z tego właśnie powodu do strony niemieckiej nie docierają nasze argumenty. Dlatego konieczna jest ciągła presja polityczna zarówno na stronę niemiecką jak i Komisję Europejską, najlepiej międzynarodowa. Choć z tym niestety możemy mieć problem, gdyż w regionie liczyć możemy chyba tylko na wsparcie ze strony Słowacji.
Sami Niemcy zdają sobie sprawę z wagi NS2 zarówno dla Polski jak i dla Ukrainy. Niedawno w Parlamencie Europejskim odbyło się seminarium, w którym Pan również uczestniczył jako ekspert, dotyczące raportu Zgromadzenia Euronest w sprawie implementacji Porozumienia Paryskiego w krajach Partnerstwa Wschodniego, którego jestem sprawozdawcą.
W swojej wypowiedzi, niemiecki ekspert znanego brukselskiego thinktanku Bruegel, Dr. Georg Zachmann, szczerze przyznał, że uruchomienie NS2 może pociągnąć za sobą kryzys energetyczny na Ukrainie, gdyż potencjalne przekierowanie rosyjskiego eksportu na Zachód z kierunku ukraińskiego spowoduje taki spadek ciśnienia w ukraińskim systemie przesyłowym, że nie będą możliwe dostawy gazu na Ukrainę ani z kierunku wschodniego, ani z zachodniego, jak również nie będzie możliwa dystrybucja gazu z ukraińskich magazynów.
Od strony prawnej trzeba twardo powoływać się na zapisy trzeciego pakietu energetycznego. Nie zakażą one budowy tej nitki, ale mogą uczynić jej budowę nieopłacalną. Tu pojawia się pytanie o dalszą postawę Komisji Europejskiej – czy pewien gest wobec Gazpromu przy okazji Opalu jest tylko preludium do podobnego potraktowania NS2 i jego lądowej odnogi, czy też jest zapowiedzią twardego stanowiska w kwestii nowego połączenia?
Wreszcie, kluczowym wydaje się doprowadzenie do budowy połączenia z Norwegią. Wtedy po pierwsze, być może NS2 stanie się nieopłacalny, a po drugie Polska w dużej mierze będzie immunizowana na jego wpływ. Niestety w tym wyścigu czas gra na naszą niekorzyść.
Rozmawiał Wojciech Jakóbik
