GDDKiA otworzyła rynek, by ceny były konkurencyjne, jak w innych krajach Europy, a nie po to, by były zawyżone, a firmy budowlane mogły się ponadnormatywnie wzbogacać kosztem skarbu państwa. Podobnie jak na podpisywanych nagminnie jeszcze parę lat temu aneksach, do czego branża się przyzwyczaiła i zmiana tego stanu rzeczy może być przyczyną obecnych protestów.

Rozmowa z Lechem Witeckim, p.o. Dyrektora Generalnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad

Czy taki tryb organizacji przetargów jak np. ostatnio dot. budowy odc. trasy S5 Gniezno-Mielno, z prekwalifikacją, i dodatkowymi kryteriami wyboru wykonawcy oprócz ceny (termin realizacji i okres gwarancji), stanie się standardem w kolejnych przetargach GDDKiA? Czy ten przetarg może okazać się przełomem?

Wszystkie postępowania przetargowe ogłaszane w tym roku przez GDDKiA, które będą finansowane już z nowej perspektywy unijnej zawierają proporcje w wadze kryteriów:  90% cena, 5% termin realizacji i 5% gwarancja. Można je określić modelem „15+500″, bo wszędzie gdzie to możliwe technicznie oraz komunikacyjnie uzasadnione podzieliliśmy zadania na odcinki po 10-15 km i wartości ok. pół mld zł. Ma to na celu ułatwienie wykonawcom logistyki, z którą dotychczas bywały problemy. Krótsze odcinki wymagają też zaangażowania przez wykonawców mniejszych zasobów finansowych, a co za tym idzie niższych zabezpieczeń. Większość ogłaszanych przetargów na budowę, nawet w przypadku gdy projekt jest już gotowy, będzie realizowana w systemie „zoptymalizuj i wybuduj” lub „zaprojektuj i wybuduj”. Takie rozwiązanie pozwoli wykonawcom  poprawić, czasem zbyt kosztowne projekty inwestora i zmienić je na tańsze, równie efektywne i wytrzymałe lub utworzyć nowe, co przełoży się bezpośrednio na oszczędności w realizacji.

W tym standardzie mieści się także przetarg na budowę odcinka trasy S5 Gniezno-Mielno. Największa nadal pozostaje waga ceny, bo jak wynika z licznych analiz, jest ona najbardziej sprawiedliwym kryterium, stosowanym także w innych krajach Europy (m.in. w Niemczech). Kryterium ceny jako najwłaściwsze wskazała też branża budowlana, czego potwierdzeniem jest list Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych napisany już w październiku 2010 r. nota bene skutecznie ukrywany przed GDDKiA przez kilkanaście miesięcy.

Jakie GDDKiA przewiduje ewentualne dalsze modyfikacje organizacji przetargów, tak by uniknąć sporów sądowych z wykonawcami, jak to miało miejsce w przypadku południowej obwodnicy Warszawy?

Modyfikację procedur przetargowych przeprowadziliśmy już w 2008 r. Dzięki niej uwolniliśmy rynek i sprowadziliśmy ceny do poziomu ogólnoeuropejskiego, bo wcześniej w Polsce budowało się po prostu za drogo. Nic nie usprawiedliwiało też podpisywania tylu aneksów, ograniczenia rynku i skrócenia gwarancji do jednego roku. Nic prócz generowania ponadprzeciętnych dochodów firm wykonawczych. Dziś w przetargach na budowę dróg w Polsce startuje coraz więcej firm, a dzięki  średnioeuropejskim cenom, zaoszczędziliśmy pieniądze i możemy ogłaszać kolejne przetargi. W ramach modyfikacji wydłużyliśmy też gwarancje i postawiliśmy na kontrolę jakości. Naprawa fuszerek wyłapanych przez GDDKiA kosztowała branżę już ponad 380 mln zł. A przecież to, że inwestor bada jakość drogi nie powinno być dla nikogo zaskoczeniem. Podobnie to, że bardzo szczegółowo rozlicza kontrakty i podpisuje aneksy tylko wtedy, kiedy są one zasadne. Przed 2008 r. wykonawcy byli przyzwyczajeni, że GDDKiA zawsze dopłaci 10-15% wartości kontraktu. Te czasy się skończyły. Natomiast wszystkie zasadne i dopuszczone przez zapisy kontraktowe roszczenia wynikające np. z błędów projektowych, braku dostępu do terenu, nieprzewidywalnych warunków gruntowych czy atmosferycznych oraz znalezisk archeologicznych, zawsze uznajemy. Reguły stosowane przez GDDKiA są takie same jak w innych krajach europejskich, nie ma w nich nic nadzwyczajnego.

Doświadczenia z poprzedniej perspektywy wskazały natomiast na konieczność modyfikacji harmonogramu ogłaszanych postępowań przetargowych. Okazało się, że branża potrzebuje więcej czasu na realizację inwestycji, począwszy od startu w przetargu, poprzez ewentualną optymalizację projektu już po podpisaniu umowy, a skończywszy na jego realizacji.

Stąd decyzja GDDKiA o wcześniejszym ogłaszaniu przetargów. Chodzi o to, by nie powtórzyła się sytuacja z 2009 r., gdy z ogłoszonych w zbliżonym czasie 144 postępowań przetargowych ponad 80 rozstrzygnęło się w jednym roku. Był to ogromny wysiłek zarówno dla GDDKiA, jak i dla generalnych wykonawców, którzy mobilizowali siły, tak by nie stracić ani złotówki.

Czy GDDKiA zamierza ostrzej selekcjonować firmy stające do przetargów po kątem ich faktycznego doświadczenia profesjonalnego w realizacji dużych inwestycji drogowych, zwłaszcza na terenie Polski i innych krajów UE? Czy takie doświadczenie nie mogłoby się stać jednym z głównych kryteriów wyboru wykonawcy – o co apelują organizacje firm wykonawczych?

Firmy startujące w przetargach są selekcjonowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zamówień publicznych i kryteriami stosowanymi w przetargach. Od 2008 r. GDDKiA rozszerzyła rynek wykonawców jednocześnie wprowadzając stały system kontroli jakości oraz wydłużając gwarancję do co najmniej 5 lat. Wcześniej był to rok lub dwa lata! Uwalniając rynek doprowadziliśmy do realnej konkurencji – liczba firm startujących w przetargach wzrosła z 28 do 270 i te firmy budują teraz w Polsce za ceny średnioeuropejskie, czyli około 9,6 mln euro za 1 km. Średnia europejska podawana w raporcie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego to 9,4 mln euro za km. GDDKiA otworzyła rynek, by ceny były konkurencyjne, jak w innych krajach Europy, a nie po to, by były zawyżone, a firmy budowlane mogły się ponadnormatywnie wzbogacać kosztem skarbu państwa. Podobnie jak na podpisywanych nagminnie jeszcze parę lat temu aneksach, do czego branża się przyzwyczaiła i zmiana tego stanu rzeczy może być przyczyną obecnych protestów. Ukróciliśmy ten proceder, który był bardzo kosztowny dla skarbu państwa. Nie możemy się zgadzać na dopłacanie do kontraktów jako swoistej rekompensaty za błędy w zarządzaniu kontraktami popełniane przez wykonawców. To byłoby nieuczciwe wobec innych i groziłoby utratą unijnych refundacji.

Czy GDDKiA jest przekonana, że nie będzie problemów z realizacją kontraktu, gdy – tak jak w jednym z ostatnich – zwycięża w przetargu firma oferująca cenę wykonania na poziomie 50 proc. ceny kosztorysowej?

Za takie ceny, stanowiące 55-60% wartości kosztorysów wybudowaliśmy i oddaliśmy do ruchu w ostatnich latach 2 500 km nowych, dobrej jakości dróg! Gdybyśmy nie otworzyli rynku wybudowalibyśmy o 1000 km dróg mniej. Należy jeszcze pamiętać o środkach unijnych i procedurach obowiązujących beneficjenta tych środków. Gdyby nie działania GDDKiA, UE mogłaby cofnąć refundacje tak jak to się stało w przypadku Grecji czy Hiszpanii.  Uznawanie postulowanych wciąż przez „ekspertów” aneksów do wszystkiego czy zmian, których nie przewidywały warunki przetargu, na etapie realizacji kontraktów, z pewnością skończyłoby się w ten sposób. Tymczasem dziś refundacje z Komisji Europejskiej na projekty drogowe zasiliły już konta Krajowego Funduszu Drogowego kwotą ponad 30 mld zł.

W jakiej mierze ustawowe określenie definicji „rażąco niskiej” ceny w przetargach na roboty budowlano-montażowe wpłynie na jakość wykonywanych inwestycji?

To dobre pytanie. GDDKiA z nadzieją patrzy na ewentualne wprowadzenie do prawa zamówień publicznych definicji „rażąco niskiej ceny”. Rozwiałaby ona wszelkie wątpliwości i spekulacje nt wysokości składanych ofert. Inwestor nie ma wpływu na wysokość cen oferowanych przez wykonawców. GDDKiA korzysta natomiast z wszelkich dostępnych prawem narzędzi służących weryfikacji oferty. Wzywamy wykonawców do składania wyjaśnień, poddajemy analizie złożone wyjaśnienia i dowody. Ta praktyka, zwłaszcza w odniesieniu do ofert z ceną niższą niż 50% wartości szacunkowej, jest w GDDKiA codziennością.

Domaganie się przez niektórych ekspertów stosowania nośnych medialnie ale niezgodnych z prawem  rozwiązań – jak choćby obcinanie najniższej i najwyższej oferty – które na bazie dyrektyw UE wdrożone być nie mogą – jest co najmniej nieprzemyślane. Raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego  wskazuje rozwiązania greckie i hiszpańskie jako niezgodne z prawem i bolesne dla tych krajów. KE ukarała je bowiem korektą finansową. Problem tkwi zatem w odpowiednim skalkulowaniu kosztów w cenie ofertowej wykonawców i dobrym zarządzaniu kontraktem. Stosowane przez GDDKiA jednakowe zasady, są znane wykonawcom jeszcze przed podpisaniem kontraktu. Te zasady obowiązują wszystkich. Potencjalnych wykonawców uczulamy, że klientem GDDKiA nie jest wykonawca, a kierowca. Wszystkie zasady GDDKiA podporządkowane są temu, by kierowca jak najszybciej dostał dobrą drogę wybudowaną za normalne, europejskie stawki.

Kwestia jakości zależy od solidności i rzetelności wykonawcy ale też konsekwentnej kontroli przez laboratoria GDDKiA. Przytoczone wcześniej przykłady dróg potwierdzają, że da się wybudować dobrą drogę za kwotę niższą niż kosztorys inwestorski. Z drugiej strony np. trasa S8 Konotopa-Powązkowska (umowa podpisana z wykonawcą w 2007 r.) bodaj najdroższa droga w Polsce, była wybudowana za kwotę znacznie przekraczającą kosztorys inwestorski, a mimo to wykonawca nie ustrzegł się błędów i usterek.

Wielu specjalistów wskazuje, że jedną z głównych przyczyn porażek części inwestycji drogowych stanowi złe przygotowanie dokumentacji projektowej – a to – jak w efekcie domina – powoduje nieprawidłową realizację całego kontraktu. Czy GDDKiA zamierza ściślej badać jakość przedkładanej dokumentacji projektowej?

Stosowane przez GDDKiA warunki kontraktu są zgodne z warunkami FIDIC i od dawna przewidują możliwość dodatkowego wynagrodzenia dla wykonawcy m.in. w przypadku błędów projektowych. Niemniej w nowych kontraktach proponujemy wykonawcom optymalizację projektów w umowach typu „projektuj i buduj”.  Przykładem niech będzie Most Grota-Roweckiego czy wylotówka z Warszawy na Janki, na które wykonawcy otrzymali dokumentację z możliwością jej racjonalizowania. Wykonawcy mają szansę wykazując się swoim know-how zaproponować tańsze, nowoczesne rozwiązania. Powiększają swoje szanse na zdobycie zamówienia, a GDDKiA podpisując umowę na zoptymalizowany cenowo projekt, może wykreowane w ten sposób ewentualne oszczędności przeznaczyć na kolejne budowy.

Jak zamierza GDDKiA walczyć ze zjawiskiem tzw. klejmerów (współpracujących z wykonawcami specjalistów wyszukujących błędy w kontraktach), o którym niedawno informowały media?

Firmy budowlane mają prawo do roszczeń i prawo to jest przez GDDKiA respektowane. Nie możemy się jednak zgadzać na dopłacanie do kontraktów jako swoistej rekompensaty za popełniane przez wykonawców błędy w zarządzaniu. To byłoby nieuczciwe wobec innych i groziłoby utratą unijnych refundacji. Roszczenia mogą być skuteczne i uznane jeżeli są zgodne z procedurami oraz udokumentowane. Tymczasem powództwa wykonawców wobec GDDKiA często nie mają uzasadnienia w warunkach kontraktów. Blisko 4,8 mld zł roszczeń wykonawców wobec GDDKiA to suma sztucznie „napompowana”. Praktyka ostatnich trzech lat wskazuje, że prawie 80% wartości kwot roszczonych przez wykonawców od GDDKiA jest oddalanych przez sądy. Blisko jedna trzecia to sprawy o waloryzację czyli podwyższenie wynagrodzenia, które wygrywamy w sądach w 100 %. Sądy podzielają argumentację GDDKiA, że nie można zmieniać reguł i podwyższać wynagrodzenia wykonawcy jeśli w umowach nie było tego rodzaju zapisów. Z opinii biegłych wynika, że wzrost cen materiałów budowlanych choćby asfaltu nawet o 30% przekłada się na ok. 1% wzrostu wartości kontraktu i nie jest czynnikiem, którego wykonawca nie mógł przewidzieć. Mimo to wykonawcy wciąż wyszukują pretekstów, by pozyskać dodatkowe środki. A przecież zamiast sztucznie napompowywać roszczenia wynajmując do tego specjalistów, bardziej racjonalne byłoby wspólne z przewidywalnym i stosującym jednakowe reguły wobec wszystkich inwestorem budowanie.  Szkoda tracić czas i środki a dodatkowo narażać na szwank wizerunek firmy. Na pewno lepiej przegrupować siły poświęcając więcej uwagi na odpowiednie przygotowanie i oszacowanie oferty, analizę czynników ryzyka, w tym rzetelne i dokładne sprawdzenie współkonsorcjantów, a na etapie realizacji – dbać o jakość budowanych dróg.

Myślę, że w nowej perspektywie finansowej, kiedy prezesi firm już będą wiedzieli, że GDDKiA nie faworyzuje nikogo, wszyscy na tym wygrają. A z pewnością kierowcy, którzy będą jeździć po coraz lepszych drogach wybudowanych za ceny na poziomie europejskim.

Oto kilka przykładów inwestycji zrealizowanych poniżej kosztorysu inwestorskiego:

1. budowa obwodnicy Mińska Mazowieckiego w ciągu autostrady A2 na odc. w. Lubelska – Siedlce. Wykonawca: Konsorcjum: Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów Sp. z o.o Mińsk Mazowiecki, ASTALDI S.p.A., Przedsiębiorstwo Robót Drogowych „Regionalne Drogi Podlaskie” Sp. z o.o., Przedsiębiorstwo Budownictwa Lądowego „Mazowieckie Mosty” Sp. z o.o., Warszawskie Przedsiębiorstwo Mostowe „Mosty” S.A.

Umowa zawarta w lipcu 2009 r za 567,4 mln zł, czyli 65,1% wartości kosztorysu zamawiającego.

 2. Projekt i budowa autostrady A2, odcinek D. Konsorcjum:  Strabag Sp. z o.o., Mota-Engil Central Europe S.A., Mota-Engil Engenharia e Construcao S.A. Umowa zawarta we wrześniu 2009 r za 643,8 mln zł, czyli 64,1 % wartości kosztorysu zamawiającego.

3.   Projekt i budowa autostrady A2, odcinek E. Konsorcjum: Lider: BUDIMEX S.A., FERROVIAL AGROMAN S.A. Umowa zawarta we wrześniu 2009 r za 425,5 mln zł, czyli 63,6 % wartości kosztorysu zamawiającego.

4. Budowa obwodnicy Serocka na drodze Nr 61; wykonawca: Skanska S.A. Umowa zawarta w lipcu 2009 r za 138,9 mln zł, czyli 49,3 % wartości kosztorysu zamawiającego.

5. Budowa obwodnicy Kraśnika na drodze Nr 74; wykonawca: BUDIMEX S.A. Umowa zawarta w kwietniu 2009 r za 89,2 mln zł, czyli 55,0 % wartości kosztorysu zamawiającego.

6. Obwodnica Zambrowa i Wiśniewa S8; wykonawca: Bilfinger Berger Budownictwo S.A. zmiana nazwy firmy od 01.02.2013 r. na Bilfinger Infrastructure S.A. Umowa zawarta w listopadzie 2009 za 401 057 mln zł, czyli 57 % wartości kosztorysu zamawiającego.

7. S8 Wrocław-Oleśnica; wykonawca: Konsorcjum: Lider: Mota-Engil Central Europe S.A.,

Mota-Engil Engenharia e Construcao S.A. Umowa zawarta listopadzie 2009 za 565 mln zł, czyli 50 % wartości kosztorysu Zamawiającego.